Na medida em que Maria Sylvia Zanella Di Pietro define convênio como a “forma de ajuste entre o Poder Público e entidades públicas ou privadas para a realização de objetivos de interesse comum, mediante mútua colaboração[i]”, Diogo de Figueiredo Moreira Neto caracteriza o contrato administrativo como uma manifestação “de vontades recíprocas, sendo uma delas da Administração Pública, que, integradas pelo consenso, têm por objeto a constituição de uma relação jurídica obrigacional, visando a atender, com prestações comutativas, a interesses distintos, um dos quais é público[ii]”.

Marçal Justen Filho pontua, então, a diferença essencial entre contratos e convênios, destacando que nos primeiros “não há comunhão de interesses ou fim comum a ser buscado”, de modo que “Cada parte vale-se do contrato para atingir a um fim que não é compartilhado pela outra”, enquanto, nos segundos, “a assunção de deveres destina-se a regular a atividade harmônica de sujeitos integrantes da Administração Pública, que buscam a realização imediata de atividades orientadas à realização de interesses fundamentais similares[iii]”.

Por seu turno, a Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei Geral de Licitações e Contratos – NLGLC), estabelece, em seu artigo 184, que as suas disposições, aplicam-se, no que couber e na ausência de norma específica, aos convênios, celebrados por órgãos e entidades da Administração Pública, na forma estabelecida em regulamento do Poder Executivo federal.

Entretanto, analisando as regras sobre duração dos contratos estabelecidas nos arts. 105, 106 e 107 da NLGLC, não nos parece que os convênios ali estejam adequadamente inseridos, seja nas regras específicas dos artigos 106 e 107, seja na regra geral[iv] do art. 105.

Como a NLGLC deixa patente que ela só se aplica aos convênios no que couber e na ausência de norma específica, fica a dúvida: qual o prazo de duração de um convênio?

A resposta a princípio é simples: será aquele definido em norma própria do respectivo ente federativo.

Por exemplo, no caso do Estado de São Paulo, o Decreto nº 66.173/2021 estabelece que os convênios terão “prazo de vigência, não superior a 5 (cinco) anos, exceto se, em razão da natureza do objeto, prazo maior se impuser, contado sempre da data da assinatura do instrumento” (art. 10, § 1º, “g”).

Já no âmbito da União, o Decreto Federal nº 11.531/2023 estabelece que a vigência do convênio é “fixada de acordo com o prazo previsto para a consecução do objeto e em função das metas estabelecidas” (art. 11, § 3º, II).

Mas, e quando o ente federativo não possuir norma definindo qual o prazo de vigência dos convênios por ele celebrados?

A solução pode estar no art. 187 da NLGLC, que estabelece que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão aplicar os regulamentos editados pela União para a execução do referido diploma legal. A norma prevê uma faculdade a ser objeto de deliberação do ente respectivo; não uma imposição de incidência – que seria aliás problemática do ponto de vista federativo.

Entendemos que a solução preconizada, no particular, pelo Decreto Federal nº 11.531/2023 para definir o prazo de vigência dos seus convênios, antes referida, é bastante flexível e, em linha de princípio, adequada às particularidades dos convênios. Parece-nos, entretanto, que o ideal seria fazer como o Estado de São Paulo, evitando o vácuo normativo e editando norma própria sobre o tema, observadas as circunstâncias específicas do ente federativo respectivo.

[i] Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, Direito administrativo, 27ª. ed., São Paulo: Atlas, 2014, pág. 352.

[ii] Moreira Neto, Diogo de Figueiredo, Curso de direito administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial, 16ª. ed. rev. e atual., Rio de Janeiro: Forense, 2014, pág. 254.

[iii] Justen Filho, Marçal, Comentários à lei de licitações e contratos administrativos, 16ª ed., rev., atual. e ampl., São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014, pág. 1224.

[iv] “(…) a regra geral sobre a duração dos contratos administrativos na Lei n. 14.133/2021 segue a mesma baliza da regra geral contida na Lei n. 8.666/1993, limitada ao crédito orçamentário, proibindo-se firmar contrato cujo prazo inicial ultrapasse 31 de dezembro do respectivo exercício. Há sim exceções à regra geral e a primeira delas é baseada na previsão da despesa no plano plurianual, que se encontra no inciso I do caput do artigo 57 da Lei n. 8.666/1993 e no próprio artigo 105 da Lei n. 14.133/2021. Fica claro que a preocupação do legislador é o lastro orçamentário. Tendo lastro orçamentário, e a previsão no plano plurianual é um lastro orçamentário, então o contrato pode se estender para além do crédito orçamentário. O legislador poderia ter adotado quaisquer outros parâmetros para limitar a duração dos contratos administrativos, no entanto, preferiu fazê-lo em relação ao crédito orçamentário, o que causa inúmeras inconveniências para a Administração Pública.” (Niebuhr, Joel de Menezes, Licitação pública e contrato administrativo, 5ª. ed., Belo Horizonte: Fórum, 2022, pág. 980)