INTRODUÇÃO

A efetividade das contratações públicas não se esgota na regularidade formal do procedimento licitatório nem na celebração do contrato administrativo. Ao revés, a experiência prática da Administração Pública demonstra que os maiores riscos ao interesse público surgem justamente na fase de execução contratual, quando a ausência de acompanhamento técnico e jurídico adequado pode conduzir a resultados diametralmente opostos àqueles que legitimaram a contratação.

Não é incomum que a Administração concentre seus esforços na fase interna e externa da licitação, dedicando especial atenção à elaboração do edital, à análise de impugnações e recursos administrativos e à observância dos requisitos formais do certame. Todavia, esse zelo inicial nem sempre se projeta de maneira equivalente para o acompanhamento da execução contratual. A negligência nessa etapa costuma gerar consequências severas, como obras executadas em desacordo com os projetos e especificações técnicas, serviços prestados de forma deficiente, atrasos injustificados, problemas estruturais, além da responsabilização subsidiária do Poder Público, bem como no recebimento de bens em desacordo com as especificações técnicas e com as quantidades efetivamente contratadas, comprometendo a adequação do objeto entregue e a satisfação do interesse público.

Persiste, ainda, entre parte dos agentes administrativos, a equivocada percepção de que a assinatura do contrato administrativo seria suficiente para satisfazer o interesse público, como se o aperfeiçoamento formal do procedimento licitatório exaurisse as atribuições da Administração. Esse entendimento revela-se incompatível com a lógica do Direito Administrativo contemporâneo, na medida em que ignora a natureza instrumental da licitação e do contrato administrativo.

A licitação pública constitui meio jurídico destinado à seleção da proposta mais vantajosa apta a regar o melhor resultado para o interesse público, enquanto o contrato administrativo representa o instrumento voltado à concretização do interesse público, em outras palavras a execução de fato, seja por meio da execução de obras, da prestação de serviços, da aquisição ou alienação de bens ou de qualquer outra utilidade reclamada pela coletividade. Ambos, portanto, afastam-se de uma concepção abstrata ou meramente procedimental, estando intrinsecamente vinculados à obtenção de resultados concretos e socialmente úteis.

Nesse contexto, a fiscalização da execução contratual assume papel fundamental, não como faculdade discricionária da Administração, mas como dever jurídico indeclinável. É justamente nessa etapa que se materializa a atuação do gestor ou fiscal do contrato, cuja responsabilidade deve ser analisada à luz de critérios jurídicos objetivos, respeitando-se os princípios da legalidade, da segurança jurídica e da culpabilidade.

É sob essa perspectiva que se analisa o Acórdão T.C. nº 795/2025, proferido pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, no qual se afastou a responsabilização de servidor formalmente indicado como gestor do contrato diante da ausência de comprovação de que tivesse ciência efetiva de suas atribuições. A decisão oferece relevante contribuição ao debate acerca dos limites da responsabilização administrativa e da necessidade de adequada formalização da gestão contratual, especialmente à luz da Lei nº 14.133/2021 e da LINDB.

A FUNÇÃO DO GESTOR DO CONTRATO NA LEI Nº 14.133/2021

A Lei nº 14.133/2021, ao reestruturar o regime jurídico das contratações públicas, conferiu especial centralidade à fase de execução contratual, reconhecendo que é nesse momento que se materializa, de forma concreta, o atendimento ao interesse público. Não por outra razão, o art. 117 da nova Lei de Licitações impõe à Administração o dever de promover o acompanhamento e a fiscalização da execução do contrato por representante formalmente designado, como mecanismo indispensável à garantia da regularidade, da eficiência e da adequação do objeto contratado.

Essa designação, todavia, não pode ser compreendida como simples indicação nominal destituída de densidade jurídica. O exercício das funções de gestor ou fiscal do contrato envolve atribuições técnicas, administrativas e jurídicas relevantes, que pressupõem, necessariamente, a ciência formal do agente quanto à sua nomeação, a delimitação objetiva de suas responsabilidades e a disponibilização de condições materiais e institucionais adequadas ao desempenho da função. Ausentes esses elementos, a designação revela-se meramente aparente, incapaz de produzir efeitos jurídicos válidos para fins de responsabilização.

Nessa perspectiva, a imputação de responsabilidade ao gestor do contrato não pode fundar-se em presunções genéricas, tampouco na mera menção de seu nome em atos administrativos internos ou em documentos destituídos de formalização mínima. Admitir o contrário significaria violar princípios estruturantes do Direito Administrativo Sancionador, notadamente a segurança jurídica, a razoabilidade e a pessoalidade da responsabilidade administrativa, além de comprometer a própria racionalidade do sistema de controle da execução contratual.

A NÃO COMPROVAÇÃO DA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS E AS FALHAS NA FISCALIZAÇÃO

No caso concreto examinado pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, a controvérsia gravitou em torno da ausência de comprovação da efetiva prestação dos serviços contratados, bem como da identificação de falhas no acompanhamento e na fiscalização da execução contratual. Em uma análise preliminar, tais circunstâncias poderiam, em tese, ensejar a responsabilização do gestor do contrato, especialmente diante do dever legal imposto à Administração de acompanhar de forma contínua e sistemática a execução da avença.

Todavia, a instrução processual revelou elemento de caráter decisivo para o deslinde da controvérsia: não restou demonstrado que o servidor formalmente indicado como gestor do contrato tivesse ciência inequívoca da função que lhe fora atribuída. Inexistiam, nos autos, assinatura do servidor no instrumento contratual, termo de designação com comprovação de recebimento, ou qualquer outro documento apto a evidenciar sua anuência expressa ou o conhecimento efetivo das atribuições e responsabilidades inerentes ao encargo.

À vista desse contexto fático-probatório, a Corte de Contas afastou, de forma tecnicamente acertada, a responsabilização do agente, assentando que a mera indicação nominal do servidor em atos administrativos internos, desacompanhada de formalização mínima e de prova da ciência da designação, é juridicamente insuficiente para imputar-lhe responsabilidade por eventuais falhas na fiscalização da execução contratual. Tal entendimento reafirma a necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, da culpabilidade e da pessoalidade da responsabilidade administrativa, afastando imputações automáticas e descoladas da realidade concreta da atuação do agente público.

A RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA E O PRINCÍPIO DA CULPABILIDADE

A decisão proferida pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco encontra sólido respaldo no princípio da culpabilidade, plenamente aplicável ao âmbito do Direito Administrativo Sancionador. A responsabilização do agente público pressupõe, de forma inafastável, a demonstração de conduta voluntária, ainda que sob a forma de omissão culposa, bem como a comprovação do nexo de causalidade entre a atuação do agente e o resultado lesivo apurado, não se admitindo imputações baseadas em presunções genéricas ou em construções meramente abstratas.

Atribuir responsabilidade a servidor que sequer detinha conhecimento formal de sua designação para a função de gestor do contrato implica violação direta a tais pressupostos, além de esvaziar o conteúdo normativo do devido processo legal administrativo e das garantias mínimas inerentes ao exercício do poder sancionador do Estado. A responsabilização automática, fundada exclusivamente em atos internos desprovidos de adequada formalização e de prova da ciência do agente, converte a função de gestor contratual em verdadeiro fator de risco institucional, capaz de desencorajar a atuação de servidores tecnicamente qualificados e, por consequência, comprometer a eficiência, a racionalidade e a própria credibilidade da gestão pública.

DA VEDAÇÃO À RECUSA IMOTIVADA NA DESIGNAÇÃO PARA FISCALIZAÇÃO CONTRATUAL E DA INEXISTÊNCIA DE RESPONSABILIDADE SEM CIÊNCIA FORMAL DA FUNÇÃO

A fiscalização da execução contratual constitui dever jurídico imposto à Administração Pública e se materializa, no plano concreto, por meio da atuação de agentes formalmente designados para essa finalidade. Uma vez regularmente investido na função de fiscal ou gestor do contrato, o servidor público não detém liberdade absoluta para recusar o encargo, sob pena de violação aos deveres funcionais inerentes ao vínculo estatutário ou celetista que mantém com a Administração. A recusa imotivada, nesses casos, pode caracterizar infração administrativa, sobretudo quando inexistir justificativa plausível de ordem técnica, jurídica ou funcional.

Todavia, a obrigatoriedade funcional de atuação na fiscalização contratual não se confunde com a possibilidade de imputação automática de responsabilidade administrativa. Para que surja o dever jurídico de fiscalizar — e, consequentemente, a possibilidade de responsabilização por eventual omissão — é indispensável que a designação do agente seja formalizada de maneira regular, com ciência inequívoca do servidor quanto à função que lhe foi atribuída, às atribuições que dela decorrem e aos limites de sua atuação.

A ausência de ciência formal acerca da designação descaracteriza o próprio pressuposto fático da responsabilização. Não se pode exigir do agente público conduta compatível com atribuições que jamais lhe foram comunicadas de forma válida e transparente. Nessa hipótese, inexiste fundamento jurídico para imputar-lhe falhas na fiscalização contratual, sob pena de afronta direta aos princípios da segurança jurídica, da culpabilidade e do devido processo legal administrativo.

Essa distinção revela-se essencial para a correta aplicação do regime jurídico da execução contratual. Enquanto a recusa injustificada ao exercício de função regularmente atribuída pode ensejar apuração disciplinar, a imputação de responsabilidade por falhas na fiscalização pressupõe, necessariamente, a comprovação de que o servidor tinha conhecimento formal da designação e condições efetivas para o desempenho da função. A mera indicação nominal em documentos internos, desacompanhada de ato formal de ciência ou de aceite funcional, não se presta a esse fim.

Admitir a responsabilização do agente público sem a prévia e comprovada ciência da designação significaria esvaziar o conteúdo normativo do Direito Administrativo Sancionador, convertendo a fiscalização contratual em atividade de risco institucional. Tal prática não apenas viola garantias fundamentais do servidor, como também produz efeitos sistêmicos negativos, ao desencorajar a atuação de agentes qualificados e comprometer a eficiência e a racionalidade da gestão pública.

Nesse contexto, o entendimento consolidado pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, ao afastar a responsabilização de servidor que não teve ciência formal de sua designação como gestor do contrato, revela-se juridicamente adequado e alinhado aos princípios estruturantes do regime sancionador administrativo. A decisão reafirma que o dever de fiscalizar nasce da designação válida e conhecida, e que a responsabilidade administrativa somente pode ser atribuída quando presentes os elementos mínimos de conduta, culpa e nexo causal, sob pena de se instaurar um regime de responsabilização objetiva incompatível com o ordenamento jurídico vigente.

A IMPORTÂNCIA DA FORMALIZAÇÃO E DA GOVERNANÇA CONTRATUAL

O Acórdão nº 795/2025 também lança luz sobre a necessidade de fortalecimento da governança contratual no âmbito da Administração Pública. A designação de gestores e fiscais de contrato deve observar procedimentos formais, com atos claros, comunicação expressa ao servidor, definição objetiva de atribuições e registro documental adequado.

A ausência desses cuidados não apenas inviabiliza a responsabilização legítima, como também fragiliza o controle da execução contratual, abrindo espaço para falhas sistêmicas que não podem ser imputadas isoladamente a agentes individuais.

Sob a ótica da LINDB (art. 22), decisões de controle devem considerar as circunstâncias práticas enfrentadas pelo gestor e as limitações reais da Administração. O entendimento do TCE/PE alinha-se a essa diretriz, ao reconhecer que não se pode exigir do servidor conduta que pressupõe atribuições que nunca lhe foram formalmente conferidas.

CONCLUSÃO

O Acórdão TCE/PE nº 795/2025 representa relevante avanço na consolidação de uma jurisprudência mais equilibrada e juridicamente segura quanto à responsabilização de gestores de contratos administrativos. Ao afastar a responsabilidade de servidor que não teve ciência formal de sua designação, a Corte reafirma que a fiscalização contratual não pode ser tratada de forma meramente simbólica ou burocrática.

A decisão reforça a necessidade de observância do princípio da culpabilidade, da segurança jurídica e da boa governança administrativa, evitando imputações automáticas e descoladas da realidade fática. Mais do que punir, o controle externo deve induzir boas práticas, estimulando a correta formalização dos atos administrativos e a profissionalização da gestão contratual.

Em última análise, a responsabilização legítima do gestor do contrato pressupõe não apenas a existência formal da função, mas o efetivo exercício consciente e estruturado das atribuições legais. Fora disso, qualquer tentativa de imputação de responsabilidade revela-se juridicamente insustentável e institucionalmente contraproducente.