A fase de execução contratual constitui o verdadeiro teste de integridade do sistema de contratações públicas. É nesse momento que a despesa deixa o plano abstrato do empenho e ingressa na concretude da liquidação e do pagamento, exigindo da Administração Pública não apenas formalidade procedimental, mas rigor técnico e responsabilidade decisória. A liquidação da despesa, prevista no art. 63 da Lei nº 4.320/1964, representa etapa estruturante da legalidade financeira, funcionando como mecanismo de controle material destinado a assegurar que o erário somente suporte desembolsos efetivamente correspondentes a prestações comprovadas.

Não se trata de etapa meramente instrumental ou burocrática, mas de procedimento dotado de densidade jurídica própria, pois nele se consolida a verificação do direito adquirido pelo credor, mediante exame técnico dos documentos comprobatórios da execução contratual. A correta compreensão dessa fase é fundamental para evitar tanto o pagamento indevido por serviços não executados quanto a responsabilização indiscriminada de agentes públicos cuja atuação não tenha guardado relação causal direta com eventual dano ao erário.

É nesse contexto que se insere o Acórdão T.C. nº 145/2026 do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, que oferece relevante contribuição à delimitação das responsabilidades no âmbito da liquidação da despesa, especialmente ao distinguir a atuação do fiscal técnico daquela exercida pelo gestor do contrato. O julgado enfrenta questão sensível: a quem deve ser imputada a responsabilidade quando se constata pagamento por serviços não comprovadamente executados?

Ao examinar a natureza do atesto aposto nas notas fiscais e a função desempenhada pelo gestor no processo de liquidação, o Tribunal reafirma que a responsabilização administrativa exige a demonstração de nexo causal, afastando presunções amplas de culpa e reforçando a necessidade de análise individualizada das atribuições funcionais. A decisão, portanto, transcende o caso concreto e projeta efeitos relevantes sobre a interpretação do regime de execução contratual, contribuindo para o fortalecimento da segurança jurídica e para a racionalização da imputação de responsabilidade perante os órgãos de controle.

1. A liquidação da despesa e o dever de verificação da importância exata a pagar

A liquidação da despesa constitui etapa essencial do ciclo orçamentário-financeiro, posicionando-se entre o empenho e o pagamento como momento de verificação material da obrigação assumida pelo ente público. Nos termos do art. 63 da Lei nº 4.320/1964, a liquidação consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito, devendo apurar a origem e o objeto do que se deve pagar, a importância exata a pagar e a quem se deve pagar.

Essa etapa não se limita a mera conferência formal de documentos, mas traduz verdadeira atividade de controle substantivo da despesa pública. Trata-se de mecanismo de proteção do erário que exige do agente responsável postura técnica, diligente e compatível com o dever constitucional de fiscalização previsto no art. 70 da Constituição Federal. A liquidação representa, assim, a instância administrativa na qual se consolida a relação entre execução contratual e desembolso financeiro, funcionando como filtro jurídico contra pagamentos indevidos.

No âmbito das contratações públicas, a liquidação da despesa assume contornos específicos conforme a natureza do objeto contratado, alcançando não apenas contratos de obras e serviços continuados, mas também aquisições de bens, fornecimentos parcelados, contratos de tecnologia da informação, locações, terceirizações, serviços especializados e demais ajustes administrativos. Em cada uma dessas hipóteses, a liquidação se materializa por meio da análise criteriosa de documentos aptos a comprovar a efetiva execução do objeto, tais como boletins de medição, relatórios técnicos, termos de recebimento provisório e definitivo, notas fiscais, ordens de fornecimento, laudos de conformidade, atestados de desempenho e demais registros administrativos pertinentes.

A depender do objeto, a verificação poderá exigir aferição quantitativa — como nos casos de fornecimento de bens ou execução por unidades de medida — ou qualitativa, quando se tratar de serviços intelectuais ou continuados, em que a avaliação envolve parâmetros de desempenho, cumprimento de metas contratuais ou conformidade técnica. Em contratos de fornecimento parcelado, por exemplo, a liquidação impõe o cotejo entre as quantidades efetivamente entregues e aquelas constantes da nota de empenho ou da ordem de fornecimento. Já nos contratos de prestação de serviços terceirizados, exige-se a verificação da presença de pessoal, do cumprimento da jornada contratada, da regularidade trabalhista e da compatibilidade entre o serviço prestado e o valor faturado.

É precisamente nesse momento que se deve aferir, com rigor técnico e documental, a correspondência entre o objeto efetivamente executado, o valor contratado e o montante a ser pago. A liquidação não pode se limitar à conferência aritmética de valores, devendo assegurar que o pagamento reflita exatamente aquilo que foi entregue, realizado ou disponibilizado à Administração. Trata-se de etapa essencial para garantir que o desembolso público seja juridicamente legítimo, economicamente adequado e materialmente justificado.

Ao funcionar como instância de controle material da despesa, a liquidação impede tanto o pagamento por objeto não executado quanto a remuneração em desacordo com as condições pactuadas. É nessa fase que se concretiza o dever de diligência administrativa, assegurando que o erário suporte exclusivamente despesas lastreadas em execução contratual comprovada e devidamente certificada, preservando-se, assim, os princípios da legalidade, da economicidade e da boa governança pública.

O Acórdão T.C. nº 145/2026 reafirma a centralidade dessa etapa ao reconhecer que o pagamento por serviços não comprovadamente executados configura dano ao erário. Contudo, o julgado também ressalta que a imputação de responsabilidade deve observar a delimitação funcional das atribuições de cada agente envolvido no processo de liquidação. A responsabilidade não decorre automaticamente do simples trâmite administrativo da despesa, mas da atuação concreta e do grau de ingerência do agente sobre a aferição técnica da execução contratual.

A correta compreensão da liquidação da despesa, portanto, exige distinguir entre o controle técnico da execução — exercido por fiscal formalmente designado — e a conferência administrativa subsequente, sob pena de ampliar indevidamente o espectro de responsabilização. Ao exigir a verificação da “importância exata a pagar”, o legislador impõe dever de controle efetivo, mas não autoriza a atribuição automática de responsabilidade a quem não detinha competência técnica para detectar inconsistências que somente poderiam ser identificadas mediante análise especializada ou confronto direto com a realidade fática da obra.

Desse modo, a liquidação deve ser compreendida como ato complexo, que envolve múltiplos agentes e diferentes níveis de controle, cuja análise para fins de responsabilização exige exame minucioso do nexo causal entre a conduta do agente e o dano verificado. É essa perspectiva que o precedente do TCE-PE reforça, contribuindo para a construção de um modelo de responsabilização pautado pela técnica, pela proporcionalidade e pela individualização das condutas.

• Fiscal Técnico e Gestor do Contrato: Distinção Funcional e Individualização da Responsabilidade

A correta delimitação das atribuições do fiscal técnico e do gestor do contrato revela-se elemento central para a adequada imputação de responsabilidade na fase de execução contratual. A estrutura contemporânea da governança pública, especialmente após a consolidação dos princípios da segregação de funções e do controle interno, exige que se reconheça a distinção material entre as atividades de fiscalização técnica da execução e aquelas relacionadas à gestão administrativa do ajuste.

O fiscal técnico é o agente formalmente designado para acompanhar e verificar a execução do objeto contratual sob o aspecto operacional e qualitativo. Incumbe-lhe aferir a correspondência entre o que foi contratado e o que foi efetivamente executado, examinar medições, validar quantitativos, verificar padrões de qualidade, conformidade técnica e cumprimento das especificações previstas no instrumento convocatório e no contrato. Sua atuação envolve juízo técnico especializado e, muitas vezes, demanda conhecimento específico compatível com a natureza do objeto contratado.

Já o gestor do contrato exerce função predominantemente administrativa, voltada à coordenação do ajuste, à supervisão geral da execução, ao acompanhamento de prazos, à formalização de atos administrativos e à articulação entre os diversos setores envolvidos. Sua atuação não se confunde, em regra, com a aferição técnica detalhada da execução física do objeto, salvo quando expressamente designado para cumular tais atribuições.

O precedente analisado evidencia a relevância dessa distinção ao afastar a responsabilização automática do gestor que, embora tenha aposto assinatura nos documentos administrativos, não participou da aferição técnica dos quantitativos executados nem detinha atribuição específica para validar medições. A assinatura na qualidade de “gerente” ou responsável administrativo, desacompanhada de competência técnica para verificar a execução material, não pode ser equiparada ao atesto técnico que certifica a realização dos serviços ou o recebimento dos bens.

Tal entendimento dialoga com a teoria do nexo causal no âmbito do direito administrativo sancionador. A imputação de débito ou de responsabilidade exige a demonstração de vínculo direto entre a conduta do agente e o dano ao erário. Não basta a mera participação formal no trâmite do processo de liquidação; é indispensável comprovar que o agente atuou de forma determinante para a ocorrência do pagamento indevido, seja por ação, seja por omissão culposa no exercício de atribuições que lhe competiam.

A expansão indiscriminada da responsabilidade solidária, desconsiderando a individualização das funções, compromete a segurança jurídica e viola o princípio da proporcionalidade. A segregação de funções não constitui mera técnica organizacional, mas instrumento de integridade institucional, destinado a distribuir competências de modo a evitar concentração excessiva de poder decisório e a permitir responsabilização adequada conforme a esfera de atuação de cada agente.

Assim, a distinção funcional entre fiscal técnico e gestor do contrato não representa privilégio corporativo, mas garantia estrutural do sistema de responsabilização. A correta compreensão dessas atribuições preserva a lógica da governança pública, assegura coerência na imputação de responsabilidades e impede que a mera formalidade administrativa seja convertida em fundamento automático para a imposição de débito ou sanção.

• Atesto Técnico versus Conferência Formal: Limites do Dever de Vigilância e da Responsabilidade Administrativa

A distinção entre atesto técnico e conferência formal assume papel decisivo na delimitação da responsabilidade administrativa decorrente de pagamentos indevidos. Embora ambos integrem o fluxo procedimental da liquidação da despesa, possuem natureza jurídica distinta, pressupostos diversos e impactos diferenciados quanto à imputação de responsabilidade.

O atesto técnico representa declaração qualificada acerca da efetiva execução do objeto contratual. Trata-se de certificação material de que o serviço foi prestado, o bem foi entregue ou a etapa contratual foi cumprida em conformidade com as especificações pactuadas. Essa manifestação, em regra, é praticada por agente formalmente designado para a fiscalização técnica, que detém atribuição funcional específica para aferir quantitativos, padrões de qualidade, conformidade com projetos, desempenho e demais aspectos técnicos da execução.

A conferência formal, por sua vez, limita-se à verificação documental e aritmética da despesa. Consiste na análise da regularidade dos documentos apresentados — notas fiscais, boletins de medição já atestados tecnicamente, ordens de fornecimento — bem como na verificação da compatibilidade entre valores empenhados, liquidados e pagos. Não envolve, em princípio, reexame técnico da execução física do objeto, mas controle administrativo da regularidade procedimental da despesa.

O precedente em análise deixa claro que o carimbo de atesto aposto pelo gestor, quando vinculado apenas à conferência formal da documentação e da correspondência aritmética com medições previamente certificadas, não configura causa adequada para o pagamento indevido. Em outras palavras, a assinatura formal desacompanhada de atribuição técnica específica não desloca automaticamente o nexo causal do erro material de medição.

Essa compreensão encontra fundamento na teoria da responsabilidade administrativa, que exige demonstração de conduta culposa ou dolosa associada ao dano. O dever de vigilância do gestor não pode ser interpretado de forma ilimitada, sob pena de se instaurar regime de responsabilidade objetiva disfarçada, incompatível com os parâmetros do direito sancionador administrativo. Exigir que o gestor detecte inconsistências técnicas somente identificáveis mediante confronto especializado entre registros técnicos e realidade fática da execução equivaleria a impor obrigação além da esfera de sua competência funcional.

O controle externo, ao analisar situações dessa natureza, deve observar o princípio da individualização das condutas e o critério da causalidade adequada. A responsabilização não pode decorrer da mera posição hierárquica ou da participação formal no processo administrativo, mas deve apoiar-se na demonstração de que o agente possuía atribuição concreta para evitar o dano e deixou de agir com a diligência esperada.

A correta diferenciação entre atesto técnico e conferência formal contribui, portanto, para o equilíbrio entre controle e segurança jurídica. De um lado, preserva-se o dever rigoroso de fiscalização técnica e a responsabilização daquele que certifica indevidamente a execução do objeto; de outro, evita-se a expansão indiscriminada da responsabilidade para agentes cuja atuação se limitou à verificação formal da regularidade documental, sem ingerência técnica sobre a medição ou execução material.

Ao reafirmar esses limites, o precedente fortalece o modelo de governança contratual baseado na segregação de funções, na definição clara de competências e na responsabilização proporcional à esfera de atuação de cada agente público.

• Nexo Causal, Responsabilidade Subjetiva e Limites da Imputação de Débito

A responsabilização de agentes públicos perante os Tribunais de Contas não pode prescindir da demonstração inequívoca do nexo causal entre a conduta praticada e o dano verificado ao erário. A imputação de débito, especialmente quando envolve ressarcimento solidário, exige análise rigorosa dos elementos estruturantes da responsabilidade administrativa: conduta, dano e vínculo causal.

O precedente em exame reafirma que a responsabilidade no âmbito do controle externo não se confunde com regime de responsabilidade objetiva ampla. Embora a proteção do erário constitua valor central do sistema jurídico-financeiro, a imputação pessoal de débito demanda comprovação de que o agente atuou com dolo, culpa ou, ao menos, com omissão culposa no exercício de atribuições que lhe competiam. A mera posição hierárquica, a assinatura formal de documentos ou a participação periférica no procedimento administrativo não são suficientes para justificar responsabilização.

A teoria da causalidade adequada, aplicável ao direito administrativo sancionador, impõe que se identifique se a conduta do agente foi causa juridicamente relevante para a produção do dano. Não basta que o agente tenha integrado o fluxo procedimental; é necessário demonstrar que sua atuação — ou sua omissão — contribuiu de modo determinante para o pagamento indevido. Caso o erro decorra exclusivamente de falha técnica na medição ou na fiscalização especializada, não se pode deslocar a responsabilidade para agente cuja competência não abrangia a aferição material do objeto.

Nesse ponto, ganha relevo a noção de culpa administrativa qualificada. A jurisprudência contemporânea dos Tribunais de Contas e do Supremo Tribunal Federal tem enfatizado que a responsabilização exige, ao menos, a configuração de erro grosseiro ou negligência manifesta, especialmente quando se trata de agentes que atuam em ambiente técnico complexo. A expansão indiscriminada da responsabilidade, sem exame individualizado da conduta, fragiliza a segurança jurídica e pode produzir efeito inibidor indevido sobre a atuação administrativa.

O precedente analisado demonstra sensibilidade a essa perspectiva ao excluir o gestor da obrigação solidária de ressarcimento, reconhecendo que as inconsistências relativas à medição somente seriam detectáveis mediante cotejo técnico especializado com a realidade fática da execução contratual. Ausente prova de ciência prévia, participação ativa na aferição técnica ou omissão dolosa, não se estabelece o nexo causal necessário à imputação de débito.

A responsabilização adequada exige, portanto, individualização das condutas e observância do princípio da proporcionalidade. A imposição de débito deve recair sobre quem efetivamente atestou indevidamente a execução ou se beneficiou do pagamento irregular, preservando-se a coerência entre atribuição funcional e consequência jurídica.

Ao reafirmar esses parâmetros, o precedente contribui para consolidar modelo de controle externo pautado pela técnica e pela racionalidade jurídica, evitando tanto a impunidade quanto a responsabilização automática. A proteção do erário, nesse contexto, não se dissocia da observância das garantias do devido processo administrativo e da necessidade de demonstração concreta da responsabilidade pessoal.

• Considerações Finais

A análise do precedente examinado revela que a fase de liquidação da despesa não pode ser reduzida a mero ato formal inserido no ciclo orçamentário-financeiro. Trata-se de etapa estruturante da legalidade financeira, na qual se consolida a verificação material da execução contratual e se estabelece o elo jurídico entre prestação comprovada e desembolso público. A correta compreensão dessa fase é indispensável tanto para a prevenção de pagamentos indevidos quanto para a adequada delimitação das responsabilidades dos agentes envolvidos.

O Acórdão T.C. nº 145/2026 reafirma premissas fundamentais do direito administrativo sancionador: a responsabilização exige demonstração concreta de conduta, dano e nexo causal. Ao distinguir com precisão o atesto técnico da conferência formal e ao reconhecer a necessidade de individualização das atribuições funcionais, o Tribunal afasta a lógica da responsabilização automática e preserva a coerência do sistema de controle externo. A imputação de débito não pode decorrer da mera posição hierárquica ou da assinatura formal em documentos administrativos, mas deve apoiar-se na comprovação de participação efetiva e juridicamente relevante na prática do ato irregular.

A decisão também evidencia a importância da segregação de funções como instrumento de governança pública. A clara definição de competências entre fiscal técnico e gestor do contrato não constitui formalismo organizacional, mas mecanismo essencial para garantir controle eficiente e responsabilização proporcional. Quando essa distinção é respeitada, fortalece-se a integridade do sistema; quando é ignorada, abre-se espaço para distorções na imputação de responsabilidades.

Ao reafirmar que inconsistências técnicas somente detectáveis mediante análise especializada não podem ser automaticamente atribuídas ao gestor administrativo, o precedente contribui para a consolidação de modelo de controle externo pautado pela técnica, pela proporcionalidade e pela racionalidade jurídica. Protege-se, simultaneamente, o erário e as garantias do devido processo administrativo, evitando tanto a impunidade quanto a banalização da responsabilidade solidária.

Em última análise, o julgado sinaliza que a proteção do patrimônio público deve caminhar em harmonia com a segurança jurídica e com a correta individualização das condutas. A liquidação da despesa permanece como instrumento central de controle, mas sua análise para fins de responsabilização deve observar limites funcionais, critérios técnicos e o indispensável exame do nexo causal. É nesse equilíbrio que se fortalece a governança contratual e se consolida um controle externo orientado por fundamentos jurídicos consistentes e institucionalmente responsáveis.