Os limites legais à atuação investigativa do Ministério Público após a Lei nº 14.230/2021 e a construção jurisprudencial do Superior Tribunal de Justiça sobre a nulidade de prorrogações extemporâneas e imotivadas

A reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021 introduziu um elemento de racionalidade temporal no sistema de responsabilização por atos ímprobos, ao estabelecer balizas objetivas para a duração do inquérito civil. A partir de então, a Lei nº 8.429/1992 passou a disciplinar, de forma expressa, limites temporais à atividade investigativa do Ministério Público, com impactos diretos sobre a validade dos atos praticados no curso desses procedimentos.

O art. 23, §§ 2º e 3º, da Lei de Improbidade Administrativa passou a prever que o inquérito civil deverá ser concluído no prazo de 365 dias corridos, admitida uma única prorrogação por igual período, desde que formalizada antes do término do prazo original, mediante decisão fundamentada e sujeita à revisão interna. Encerrado esse lapso, impõe-se ao órgão ministerial o dever de ajuizar a ação no prazo de 30 dias, salvo hipótese de arquivamento:

Art. 23. […]

§ 2º O inquérito civil para apuração do ato de improbidade será concluído no prazo de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias corridos, prorrogável uma única vez por igual período, mediante ato fundamentado submetido à revisão da instância competente do órgão ministerial, conforme dispuser a respectiva lei orgânica.

§ 3º Encerrado o prazo previsto no § 2º deste artigo, a ação deverá ser proposta no prazo de 30 (trinta) dias, se não for caso de arquivamento do inquérito civil.

Trata-se de prazo legalmente qualificado, cuja função é conter a indeterminação temporal que historicamente caracterizou os inquéritos civis, especialmente em matéria de improbidade administrativa.

O legislador, ao alocar a regra no capítulo da prescrição, conferiu-lhe natureza jurídica peremptória, com consequência prática para o sua extrapolação (propositura da ação ou arquivamento), impedindo sua relativização por construções interpretativas.

Isto é, a prorrogação do inquérito civil não se configura como faculdade irrestrita da autoridade investigante, mas como exceção condicionada ao estrito cumprimento dos requisitos legais. Entre eles, destaca-se a exigência de que o ato de prorrogação seja praticado antes do esgotamento do prazo originário, sob pena de invalidação.

A exigência de anterioridade da prorrogação não é meramente formal. Trata-se de elemento estrutural do regime jurídico que impede a atuação retroativa para convalidar a própria inércia. Admitir o contrário equivaleria a esvaziar o sentido normativo do prazo, convertendo-o em mera recomendação.

Cumpre ainda observar o limite quantitativo das prorrogações. Após a reforma de 2021, somente se admite uma única prorrogação, por igual período de 365 dias. Qualquer tentativa de sucessivas renovações configura violação direta à lei, caracterizando excesso de poder na condução da atividade investigativa.

Não menos relevante, e igualmente negligenciado na prática, é a exigência de fundamentação. O ato de prorrogação deve apresentar motivação específica, explícita e contemporânea, demonstrando, de forma concreta, a imprescindibilidade da continuidade das investigações. A mera invocação genérica de complexidade ou a simples menção ao decurso do prazo não satisfazem o padrão exigido pelo ordenamento.

Ressalte-se que os requisitos legais são cumulativos e não alternativos. A validade da prorrogação pressupõe, simultaneamente, a anterioridade do ato, a unicidade da medida e a adequação da fundamentação. A ausência de qualquer um desses elementos contamina o ato de forma autônoma, independentemente do preenchimento dos demais.

Não se trata, portanto, de sopesar requisitos em abstrato, mas de verificar, em cada caso concreto, a observância integral das novas disposições legais.

Essa compreensão foi recentemente materializada pelo Superior Tribunal de Justiça, ao enfrentar a temática sob a ótica da legalidade estrita e da segurança jurídica. No julgamento do REsp nº 2.181.090/DF, a Primeira Turma fixou premissas relevantes acerca da disciplina temporal e quantitativa das prorrogações de prazo do inquérito civil em matéria de improbidade:

STJ – ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INQUÉRITO CIVIL PÚBLICO. PRORROGAÇÃO ÚNICA. VIOLAÇÃO. EXTEMPORANEIDADE. FUNDAMENTAÇÃO INADEQUADA. AUTONOMIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. LIMITES LEGAIS. AJUIZAMENTO DA AÇÃO. FONTE PROBATÓRIA AUTÔNOMA. POSSIBILIDADE. 1. A fixação de prazos para a atuação investigativa do Ministério Público não ofende norma constitucional expressa. 2. A autonomia institucional e a independência funcional previstas no art. 127 da Constituição Federal não significam ausência absoluta de controles temporais, devendo ser exercidas dentro dos limites legais estabelecidos pelo legislador. 3. Após as alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, o inquérito civil para apuração de ato de improbidade pode ser prorrogado apenas uma única vez por igual período de 365 dias, conforme art. 23, § 2º, da Lei 8.429/92, de modo que a extrapolação desse limite caracteriza violação direta à norma legal. 4. O prazo de 365 dias estabelecido no § 2º do art. 23 da Lei 8.429/92 possui caráter peremptório e a sua prorrogação deve ser determinada antes do término do prazo original. 5. O § 2º do art. 23 da Lei 8.429/92 exige que a prorrogação seja determinada “mediante ato fundamentado”, devendo a fundamentação demonstrar, de forma específica, as razões que tornam imprescindível a continuidade das investigações. 6. A nulidade da prorrogação não implica extinção da pretensão punitiva, nem impede o ajuizamento da ação de improbidade com base em elementos reunidos no inquérito civil até a data da prorrogação inválida ou com fundamento em outras fontes probatórias. 7. Recurso especial parcialmente provido. (RECURSO ESPECIAL Nº 2181090 – DF (2024/0421373-0), DJe: 03/12/2025).

Do precedente extrai-se uma diretriz central: não há espaço para prorrogações extemporâneas e indeterminadas. A Primeira Turma foi categórica ao afirmar que o prazo previsto no art. 23, § 2º, possui natureza peremptória, devendo a prorrogação ser formalizada antes de seu término e uma única vez. Em outras palavras, não se admite a reabertura de prazo já consumado nem de forma sucessiva.

Esse entendimento impõe uma releitura do alcance da autonomia do Ministério Público, frequentemente invocada para justificar a flexibilidade na condução de investigações. A Corte Superior reafirma que tal autonomia não se confunde com ausência de limites, devendo ser exercida dentro dos marcos legais estabelecidos pelo legislador.

Floriano de Azevedo Marques Neto, ao comentar as alterações da Lei de Improbidade Administrativa, defendeu a necessidade de impor um limite temporal aos inquéritos civis, sujeitando o Ministério Público à “seriedade investigativa”[1]:

Piores são as vociferações contra a limitação de prazo para as investigações. Críticos dizem que um ano é pouco para investigar se há indícios de improbidade. É falacioso. Provas podem ser produzidas em juízo. Defender a ausência de prazo para inquéritos é aceitar sua eternização e movimentação ao alvedrio de quem os preside. Persecução é função pública. Sujeita-se ao dever constitucional de celeridade. A mudança legal não acarretará impunidade. Induzirá a maior seriedade investigativa e inibirá procrastinações deliberadas.

A consequência jurídica da inobservância desses requisitos é igualmente relevante. Reconhecida a invalidade da prorrogação, reputam-se imprestáveis os elementos informativos produzidos após o esgotamento do prazo legal, por violação ao devido processo legal em sua dimensão temporal. Trata-se de corolário da própria lógica de contenção de abusos investigativos.

Não se ignora, por outro lado, que a nulidade da prorrogação não acarreta, por si só, a extinção da pretensão sancionatória. Preservou-se a possibilidade de ajuizamento da ação de improbidade com base em elementos colhidos até o término do prazo válido ou oriundos de fontes probatórias autônomas, como inquéritos policiais, procedimentos administrativos paralelos ou compartilhamento regular de provas entre órgãos de persecução.

Essa delimitação evidencia que o sistema não busca inviabilizar a responsabilização por atos ímprobos, mas sim impor disciplina à atividade investigativa estatal. O que se veda não é a persecução, mas a perpetuação irregular de procedimentos sem observância dos limites legais.

Ainda assim, a imposição de limites temporais efetivos representa um avanço institucional relevante, na medida em que equilibra o poder investigatório estatal com as garantias individuais dos investigados. A previsibilidade quanto à duração dos procedimentos é elemento essencial para a segurança jurídica.

Em última análise, o novo regime jurídico do inquérito civil em matéria de improbidade administrativa evidencia uma mudança de paradigma, uma vez que a observância dos prazos, da forma e da fundamentação deixa de ser questão secundária e passa a constituir requisito de validade da própria atuação investigativa.

Garante-se ao investigado um direito público subjetivo à duração razoável do procedimento investigativo, oponível perante os próprios órgãos ministeriais e, eventualmente, perante o Poder Judiciário. A reforma da Lei de Improbidade, portanto, representa avanço inequívoco na construção de um sistema de responsabilidade por improbidade que seja, ao mesmo tempo, efetivo e constitucionalmente comprometido com as garantias fundamentais.

[1] https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/publicistas/a-lei-da-improbidade-tem-de-mudar