O debate sobre o caráter discricionário ou vinculante da licença ambiental é antigo e pode ser resumido, respectivamente, nas seguintes lições de Toshio Mukai e “quando a Lei 6.938/1981 prevê que o licenciamento ambiental e a revisão do licenciamento de atividade efetiva ou potencialmente poluidora são instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, após a Constituição de 1988, por força de seu art. 225, caput, não resta dúvida nenhuma de que tais expressões devem ser entendidas como sinônimos de autorizações, atos administrativos precários e discricionários[i]”

Essa compreensão tradicional que equipara a licença ambiental a ato administrativo precário e amplamente discricionário foi construída sob um paradigma normativo anterior à consolidação de critérios legais objetivos para o controle de condicionantes, à densificação do dever de motivação técnica e à positivação de limites expressos à atuação administrativa no âmbito do licenciamento. O desenvolvimento legislativo posterior, especialmente após a Lei nº 13.874/2019 e a Lei nº 15.190/2025, impõe releitura dessa classificação.

Pois bem, nos termos da Lei nº 6.938/1981, o licenciamento ambiental e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras são Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente (art. 9º, IV) e a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental (art. 10).

A exigência de prévio licenciamento ambiental, enquanto condição legal obrigatória para o exercício de atividades potencialmente poluidoras, revela que o instituto não se estrutura como faculdade administrativa, mas como dever jurídico condicionado ao atendimento de critérios técnicos e normativos previamente estabelecidos.

Ainda nos termos da Lei nº 6.938/1981, as ações de licenciamento, registro, autorizações, concessões e permissões relacionadas à fauna, à flora, e ao controle ambiental são de competência exclusiva dos órgãos integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente. (art. 17-L).

Por seu turno, conforme se pode ver mais abaixo, o licenciamento ambiental e a licença ambiental são conceituadas em diversas normas infralegais e legais.

Para a Resolução CONAMA nº 237/1997, licenciamento ambiental é o procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso ao passo que a licença ambiental é o ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental (art. 1º, I e II).

Destaca-se que a própria conceituação normativa da licença ambiental como ato que “estabelece condicionantes” evidencia que sua função principal não é autorizar discricionariamente, mas reconhecer a viabilidade ambiental da atividade à luz de parâmetros técnicos previamente definidos, condicionando-a ao cumprimento de exigências proporcionais e fundamentadas.

A Lei Complementar nº 140/2011 não traz a definição de licença ambiental, se circunscrevendo a conceituar o licenciamento ambiental como o procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental (art. 2º, I).

Já a Lei Geral de Licenciamento Ambiental (LGLA) – Lei nº 15.190/2025, define o licenciamento ambiental como o processo administrativo destinado a licenciar atividade ou empreendimento utilizador de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidor ou capaz, sob qualquer forma, de causar degradação do meio ambiente (art. 3º, I) e a licença ambiental como o ato administrativo por meio do qual a autoridade licenciadora, consideradas as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso, atesta a viabilidade da instalação, da ampliação e da operação de atividade ou de empreendimento sujeito a licenciamento ambiental e estabelece as condicionantes ambientais cabíveis (art. 3º, XXV).

Por fim, a Lei nº 15.300/2025, que regulamentou a Licença Ambiental Especial (LAE), define tal tipo de licença como o ato administrativo expedido pela autoridade licenciadora que estabelece condicionantes as quais deverão ser observadas e cumpridas pelo empreendedor para localização, instalação e operação de atividade ou de empreendimento estratégico, ainda que utilizador de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente (art. 2º).

Bom, a partir dos conceitos de licenciamento e licença ambiental estabelecidos pela Resolução CONAMA nº 237/1997, pela Lei Complementar nº 140/2011, pela Lei nº 15.190/2025 e pela Lei nº 15.300/2025, não há dúvidas que a licença ambiental é, nos termos da Lei nº 13.874/2019, um ato público de liberação da atividade econômica, haja vista que tal ato é definido por aquela lei como a licença, a autorização, a concessão, a inscrição, a permissão, o alvará, o cadastro, o credenciamento, o estudo, o plano, o registro e os demais atos exigidos, sob qualquer denominação, por órgão ou entidade da administração pública na aplicação de legislação, como condição para o exercício de atividade econômica, inclusive o início, a continuação e o fim para a instalação, a construção, a operação, a produção, o funcionamento, o uso, o exercício ou a realização, no âmbito público ou privado, de atividade, serviço, estabelecimento, profissão, instalação, operação, produto, equipamento, veículo, edificação e outros (art. 1º, § 6º).

E, sendo a licença ambiental um ato público de liberação da atividade econômica, a Lei nº 13.874/2019 impõe à Administração Pública o dever de dispensar tratamento previsível e isonômico entre os agentes econômicos (art. 4º-A, I).

A submissão da licença ambiental ao conceito de ato público de liberação da atividade econômica não elimina sua natureza ambiental, mas impõe à Administração Pública deveres reforçados de coerência decisória, previsibilidade, motivação técnica qualificada e tratamento isonômico entre agentes em situações equivalentes. Trata-se, pois, de limitação à discricionariedade arbitrária, sem autorizar a supressão da avaliação técnica ambiental.

Outros elementos normativos relevantes na delimitação da discricionariedade técnica da licença ambiental são os que constam do art. 14, §§ 1º, 2º e 5º da Lei Geral de Licenciamento Ambiental[ii], vez que neles é estabelecido que (i) as condicionantes ambientais devem ser proporcionais à magnitude dos impactos ambientais da atividade ou do empreendimento identificados nos estudos requeridos no licenciamento ambiental, bem como apresentar fundamentação técnica que aponte seu nexo causal com esses impactos, e não se prestam a mitigar ou a compensar impactos ambientais causados por terceiros e em situações nas quais o empreendedor não possua ingerência ou poder de polícia; (ii) as condicionantes ambientais não devem ser exigidas para mitigar ou compensar impactos ambientais causados por terceiros, situação em que o equacionamento se efetua por meio de políticas ou serviços públicos de competência originária de outros órgãos ou entidades e suprir deficiências ou danos decorrentes de omissões do poder público e (iii) as condicionantes estabelecidas no licenciamento ambiental não podem obrigar o empreendedor a manter ou a operar serviços de responsabilidade do poder público.

Ao exigir nexo causal entre condicionantes e impactos identificados nos estudos ambientais, impor critério de proporcionalidade e vedar a transferência de encargos decorrentes de omissões estatais ao empreendedor, a Lei nº 15.190/2025 promove significativa densificação normativa da atuação licenciadora. Critérios anteriormente tratados como espaços abertos de avaliação administrativa passam a assumir contornos jurídicos objetivamente controláveis, inclusive em sede jurisdicional, reduzindo a margem para imposições desvinculadas de fundamentação técnica concreta.

Veja, mesmo a possibilidade de revisar uma licença ambiental outrora expedida que, nos termos da Resolução CONAMA nº 237/1997 permitia ao órgão ambiental competente, mediante decisão motivada, (i) modificar os condicionantes e as medidas de controle e adequação e/ou (ii) suspender ou cancelar uma licença expedida, quando ocorresse violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais; omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a expedição da licença e, genericamente, a superveniência de graves riscos ambientais e de saúde (art. 19, I e II), passou a operar sob parâmetros normativos mais objetivos de controle da discricionariedade técnica, a partir da LGLA.

A Lei nº 15.190/2025 submeteu a suspensão ou cancelamento da licença ambiental expedida à ampla defesa e ao contraditório (art. 16, § 4º) e estabeleceu que as condicionantes ambientais e as medidas de controle podem ser modificadas pela autoridade licenciadora, a pedido do empreendedor ou de ofício, mediante decisão motivada quando (i) ocorrerem impactos negativos imprevistos; (ii) extinta a possibilidade de que ocorram impactos negativos previstos; (iii) ocorrerem modificações na atividade ou no empreendimento que impliquem majoração de impactos; (iv) ocorrerem modificações na atividade ou no empreendimento que impliquem redução de impactos; (v) caracterizada a não efetividade técnica e (vi) na renovação da LO, da LI/LO ou da LAU, em razão de alterações na legislação ambiental, garantidos o direito adquirido e o ato jurídico perfeito.

Resta evidente, portanto que, o antigo regime jurídico da Resolução CONAMA nº 237/1997 foi objeto de maior delimitação normativa da discricionariedade técnica a partir da LGLA ao submeter a revisão, suspensão ou cancelamento da licença a parâmetros procedimentais e materiais mais rigorosos, com decisão motivada, contraditório, ampla defesa e observância da segurança jurídica, sem afastar, contudo, a possibilidade de revisão diante de risco ambiental superveniente devidamente demonstrado.

Assim, apesar de não encerrar o debate sobre a natureza mista ou sui generis da licença ambiental, é juridicamente defensável sustentar que o atual regime normativo revela uma nova base legal (Leis nºs 13.874/2019 e 15.190/2025[iii]) que promove significativa parametrização dos critérios decisórios no licenciamento ambiental, afastando a compreensão simplificada de que a licença ambiental configuraria ato amplamente discricionário, sem eliminar a necessária avaliação técnica inerente à proteção ambiental constitucionalmente assegurada pelo art. 225 da Constituição Federal.

Por Aldem Johnston Barbosa Araújo, advogado de Mello Pimentel Advocacia. Membro da Comissão Especial de Saneamento e da Comissão de Direito Administrativo da OAB/PE. Membro da Coordenação de Direito Público da Editora da OAB/PE. Pós-Graduado em Direito Público e Amanda Moreira Quintino, advogada de Mello Pimentel Advocacia. Analista de Desenvolvimento Ambiental na Prefeitura do Recife. Pós-graduada em Direito Público. Pós-graduanda em Direito Ambiental.

[i] Mukai, Toshio, Direito ambiental sistematizado, 2ª. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1994, pág. 80/81 Apud Trennepohl, Terence, Manual de direito ambiental, 8ª. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2020, e-book.

[ii] Dispositivos decorrentes da derrubada de veto do Presidente por parte do Congresso Nacional.

[iii] Sobre as polêmicas envolvendo a constitucionalidade da LGLA, vide Vulcanis, Andrea, A batalha da lei geral do licenciamento ambiental no STF: o Judiciário como árbitro da insegurança jurídica em 2026, Conjur, 03.01.2026. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2026-jan-03/a-batalha-da-lei-geral-do-licenciamento-ambiental-no-stf-o-judiciario-como-arbitro-da-inseguranca-juridica-em-2026/. Acesso em: 07.01.2026.