Este texto analisa os impactos da Reforma Tributária introduzida pela EC nº 132/2023, especialmente no que se refere à tributação no destino, ao domicílio tributário e à nova dinâmica de fiscalização e arrecadação de estados e municípios, à luz da Lei Complementar nº 214/2025.

 O objetivo deste texto é examinar as mudanças estruturais no local de ocorrência do fato gerador do IBS e da CBS, os desafios impostos às administrações subnacionais e as consequências práticas para a política fiscal municipal, com especial atenção à atuação dos fiscos, ao uso intensivo da tecnologia e à reorganização das bases tributárias locais.

Um dos pontos mais relevantes da Reforma Tributária é que o recolhimento do tributo passará a ocorrer em benefício do Estado e do Município onde o contribuinte possui domicílio tributário. A regra da tributação no destino altera profundamente a dinâmica de funcionamento das atividades tributárias em todo o país. A Emenda Constitucional nº 132/2023 prevê, em seu art. 156-A, inciso VII, que o imposto “será cobrado pelo somatório das alíquotas do Estado e do Município de destino da operação”.

1. Lugar da ocorrência do fato gerador e atuação dos órgãos fiscais

A Lei Complementar nº 214/2025 trata expressamente do lugar da operação. Considera-se ocorrido o fato gerador do IBS e da CBS no momento do fornecimento, nas operações com bens ou serviços, ainda que de execução continuada ou fracionada. Considera-se ocorrido no local do término do fornecimento, no caso dos demais serviços, ou ainda no local em que o bem for encontrado desacobertado de documentação fiscal idônea.

Essa segunda hipótese inverte, de forma significativa, a atuação dos fiscos, que passam a se concentrar mais no controle do que ingressa nos Estados e Municípios do que propriamente nos bens produzidos em seus territórios.

Observa-se que os auditores fiscais demonstram crescente confiança no uso da inteligência artificial para o cruzamento de informações, em detrimento da fiscalização in loco, que tende a se concentrar mais fortemente na tributação dos aluguéis, no IPTU, no ITBI e na cobrança de taxas. Nesse contexto, destaca-se recente decisão do Superior Tribunal de Justiça acerca da Taxa de Licença e Localização – TLL (REsp 2.215.532/SC, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 11/11/2025).

Na apresentação do programa COPERA (Lei nº 18.305/2023) do Estado de Pernambuco, seguindo linhas gerais semelhantes ao programa CONFIA , da União, observa-se que todas as movimentações dos contribuintes passam a ser amplamente monitoradas, com acompanhamento efetivo e contínuo. Essa estrutura inaugura uma nova dinâmica de arrecadação e fiscalização, um” panóptico” tributário.

O Supremo Tribunal Federal já consolidou o entendimento de que os fiscos podem requisitar diretamente às instituições financeiras informações bancárias dos contribuintes. Desde 2016, no julgamento conjunto das ADIs nº 2.859, 2.390, 2.386 e 2.397, o Plenário do STF, por maioria de votos, entendeu que a LC nº 105/2001 não promove quebra de sigilo bancário, mas mera transferência do sigilo da esfera bancária para a fiscal, ambas protegidas contra acesso de terceiros. Assim, não há violação à Constituição Federal. A tecnologia, portanto, passa a ocupar papel central na Reforma Tributária.

Além da TLL, validou-se a cobrança de taxas de fiscalização com alíquotas progressivas, desde que o critério adotado reflita o custo ou a complexidade da atividade fiscalizatória, e não a capacidade econômica do contribuinte, conforme entendimento do STF no ARE 990.094 (Tema 1.035).

2. Desafios para os municípios e Estados

Muito ainda precisará ser ajustado nos municípios que, sem a possibilidade de utilizar o ISS como instrumento de atração de serviços, terão de recorrer à atualização da Planta Genérica de Valores (PGV), enquanto aguardam que o Cadastro Imobiliário Brasileiro (CIB) disponha de informações suficientes para servir como base de cálculo dos tributos.

Os contribuintes também desempenharão papel determinante nesse processo, pois precisarão manter seus domicílios tributários locais, evitando a evasão de recursos para outros entes subnacionais.

A lógica da administração pública também se altera, uma vez que os tributos passam a ser recolhidos diretamente às respectivas fazendas públicas, sem os tradicionais repasses entre entes. Nas aquisições de bens e serviços pela administração pública direta, autarquias e fundações públicas, aplica-se o disposto no art. 473 da LC nº 214/2025.

Quando da alienação de bens apreendidos ou imóveis, as operações permanecem vinculadas ao local da aquisição, nas hipóteses de: (a) licitação promovida pelo poder público de bem apreendido ou abandonado; ou (b) leilão judicial.

Nas operações de execução continuada ou fracionada, em que não seja possível identificar o momento exato da entrega ou do término do serviço — como abastecimento de água, saneamento básico, gás canalizado, telecomunicações, internet e energia elétrica — considera-se ocorrido o fato gerador no momento em que se torna devido o pagamento.

Os tributos tradicionalmente considerados secundários, como o ITR, o repasse de laudêmio e diversas taxas, tendem a ganhar maior relevância para os municípios. Já os Estados, principais beneficiários da Reforma, buscarão ampliar a arrecadação do ITCMD, com alíquotas progressivas sobre o quinhão hereditário e maior rigor na fiscalização de holdings familiares e trusts.

3. Existe critério objetivo para o domicílio tributário?

Sim. Em regra, nos termos do art. 11, inciso X, da LC nº 214/2025, nas operações com demais serviços e bens móveis imateriais, inclusive direitos, considera-se o domicílio principal do adquirente, nas operações onerosas, ou do destinatário, nas operações não onerosas.

Além disso, todos os contribuintes deverão indicar seu Domicílio Tributário Eletrônico (DTE). Não haverá mais comunicações físicas para intimações ou exigência de obrigações. Tal como ocorre no INSS, é importante reconhecer que nem todos possuem a cidadania digital necessária, o que pode gerar prejuízos a contribuintes sem letramento digital adequado.

O DTE será emitido e as notificações ocorrerão exclusivamente por meio eletrônico, inclusive os lançamentos de ofício, o que exige ampla informação e educação fiscal dos contribuintes.

Outro ponto relevante é que o PLP nº 108/2024 ainda não foi sancionado. A avaliação de imóveis e bens tende a gerar intensos litígios, sobretudo diante da ausência de mecanismos técnicos adequados. As avaliações devem observar as normas da ABNT NBR nº 14.653, sob pena de ilegalidade.

4. Para nós, municipalistas

Em regra, deve-se estar atento ao fato de que, na aquisição de bem móvel material, o local da entrega ou disponibilização ao destinatário definirá a arrecadação do IBS-M, beneficiando o município de destino.

Quanto aos bens imóveis, bens móveis imateriais relacionados a imóveis, serviços prestados fisicamente sobre imóveis e serviços de administração e intermediação imobiliária, o critério permanece sendo o local onde o imóvel estiver situado.

O grande desafio dos municípios será fixar pessoas em seus territórios, especialmente aquelas com poder de consumo, em um contexto de mobilidade crescente, como o dos nômades digitais. Essa dinâmica pode comprometer a viabilidade econômica de pequenos municípios do Norte e do Nordeste, concentrando recursos em regiões mais ricas do Sudeste e Sul.

Embora a nova sistemática ponha fim à guerra fiscal tradicional, tende a concentrar arrecadação nos municípios de maior poder aquisitivo. Soma-se a isso o fato de que o teto do IBS-E, influenciado pelas menores alíquotas atualmente praticadas no Sudeste e Sul, impactará a formação da alíquota de referência e da alíquota padrão.

A nova guerra fiscal se deslocará para o ITCMD e para a capacidade dos municípios de oferecer melhores condições de vida aos seus habitantes. Ademais, o IBS-E tende a concentrar até 80% dos recursos nas cidades mais populosas.

Conclusões – Avaliação técnica

As conclusões apresentadas são coerentes, bem fundamentadas e refletem adequadamente os efeitos estruturais da Reforma Tributária. Destacam-se como pontos centrais:

a) Estados e municípios precisarão investir em qualidade de vida para fixar contribuintes em seus territórios;

b) A arrecadação se desloca da lógica de incentivos fiscais para a eficiência administrativa e territorial;

c) Haverá maior pressão sobre taxas, IPTU, ITBI, ITCMD, TRSD, TLL e CIP/COSIP; 

d) A atuação dos auditores fiscais se voltará decisivamente para o destino das operações;

e) O ITR, quando municipalizado, ganhará relevância;

f) A fiscalização de terrenos da marinha tende a ser intensificada;

g) O setor de serviços locais deverá ser fortalecido sem dependência de renúncia fiscal.

As conclusões estão alinhadas com a EC nº 132/2023, com a LC nº 214/2025 e com a jurisprudência constitucional, revelando uma leitura crítica e realista dos desafios do federalismo fiscal brasileiro.

Sem fábricas e somente com a receita do comércio local, Olinda nem no carnaval consegue aumentar tanto seu caixa porque a maioria dos hóspedes ficam em Recife. Agora com a regra da tributária no destino e no local de entrega teremos uma cidade populosa que receberá bem mais recursos. Dos valores de IBS-E que serão repassado dos Estados para os municípios, 80% ficarão com os maiores municípios.

Seu município e Estado oferecem uma boa qualidade de vida para manter as pessoas domicíliadas nele?

Referências: 

BRASIL. Constituição (1988). Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 21 dez. 2023.

BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 2025. Institui o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS). Diário Oficial da União, Brasília, DF, 2025.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 2.215.532/SC. Relator: Min. Francisco Falcão. Segunda Turma. Julgado em 11 nov. 2025.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.859; ADIs nº 2.390, 2.386 e 2.397. Julgamento conjunto. Plenário. 2016.

ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. NBR 14.653: Avaliação de bens. Rio de Janeiro: ABNT.