Diante da prática recorrente que vemos diariamente ao nos depararmos nas redes sociais com vídeos virais em que detentores de mandato eletivo cada vez mais protagonizam episódios divulgando serem atos fiscalizatórios, se faz necessário sabermos os limites constitucionais e legais dessa atuação e o fundamento jurídico que ampara o poder fiscalizatório do Vereador.

Inicialmente, é importante esclarecer que o presente trabalho pretende analisar e debater o poder fiscalizatório no âmbito do Poder Legislativo Municipal, ou seja, a função fiscalizadora do Vereador.

Apesar de constar expressamente em nossa Constituição Federal a tripartição clássica dos poderes em Executivo, Legislativo e Judiciário (art. 2), insta destacar aqui a necessidade de se ter em mente que o Poder Legislativo, assim como os outros poderes constituídos, tem funções típicas e atípicas. Neste sentido, clara é a lição externada por Alexandre de Moraes ao iniciar o estudo do tema:

A Constituição Federal, visando, principalmente, evitar o arbítrio e o desrespeito aos direitos fundamentais do homem, previu a existência dos Poderes do Estado e da instituição do Ministério Público, independentes e harmônicos entre si, repartindo entre eles as fundações estatais e prevendo prerrogativas e imunidades para que bem pudessem exercê-las, bem como criando mecanismos de controles recíprocos, sempre como garantia da perpetuidade do Estado democrático de Direito[1].

Com efeito, a teoria da separação dos poderes veio sofrendo com adaptações necessárias, precisando criar mecanismos para que um poder impusesse limites ao outro. É justamente por conta das funções típicas e atípicas dos poderes que hodiernamente convencionou chamar tal situação de sistema de freios e contrapesos (“checks and balances”).

No caso pátrio os poderes constituídos têm suas delimitações constitucionais traçadas na nossa Carta Política, amadurecendo, assim, o sistema de freios e contrapesos. Destarte, a interferência fora dos mandamentos constitucionais de um Poder no outro é ilegítima, por atentatória da separação institucional de suas funções.

Diante do cerne específico de nossa análise no presente trabalho, é importante consignar que a Câmara Municipal tem como atribuição típica e predominante a função normativa, isto é, regular a administração do Município e a conduta dos munícipes no que afeta aos interesses locais[2]. Ato contínuo, para o melhor entendimento do tema convém distinguirmos objetivamente as funções típicas do Legislativo e do Executivo e nada melhor que a lição do professor Hely Lopes Meirelles, que assim lecionou:

A Câmara não administra o Município; estabelece, apenas, normas de administração. Não executa obras e serviços públicos; dispõe, unicamente, sobre sua execução. Não compõe nem dirige o funcionalismo da Prefeitura; edita, tão somente, preceitos para sua organização e direção. Não há arrecada nem aplica as rendas locais; apenas institui ou altera tributos e autoriza sua arrecadação e aplicação. Não governa o Município; mas regula e controla a atuação governamental do Executivo, personalizado no prefeito[3].   

Apresentadas as atribuições típicas desses dois Poderes, as respectivas funções atípicas de cada um deverão seguir os parâmetros constitucionais, respeitando, assim, o check and balances. Dado esse suscinto preâmbulo, passemos ao cerne da questão, qual seja a função fiscalizatória do Poder Legislativo e a sua limitação constitucional.

Da função fiscalizatória do Poder Legislativo e sua limitação constitucional.

Como dito acima, é cediço que além da atribuição típica de legislar, compete também ao Poder Legislativo a função fiscalizatória dos atos públicos. A função fiscalizadora está relacionada com o controle parlamentar de um ato da administração, isto é, a atividade que o Poder Legislativo exerce para fiscalizar o Poder Executivo. E o cerne do presente trabalho, por certo não exaustivo sobre o tema, é saber como pode se dar essa atividade.

O controle parlamentar diz respeito ao acompanhamento, por parte do Legislativo, da implementação das decisões tomadas no âmbito do governo e da administração. A base constitucional para tal controle vem estampada no art. 29, inciso XI c/c art. 31, caput e § 1º da Constituição Federal que traz essa atribuição ao Poder Legislativo Municipal bem delineada, prevendo que:

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

XI – organização das funções legislativas e fiscalizadoras da Câmara Municipal.

Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.

É de se notar que o art. 29, inciso XI destaca que a lei organizadora do ente municipal deverá trazer categoricamente as funções legislativas e fiscalizadoras da Câmara Municipal, enquanto o caput do art. 31 destaca que é atribuição do Poder Legislativo o poder-dever de fiscalização, mediante o controle externo. Já o seu § 1º esclarece que o esse controle externo será auxiliado pelos Tribunais de Contas.

Neste sentido, é importante aqui asseverar que a indicação do auxílio dos Tribunais de Contas não foi em vão, visto que o constituinte pretendeu deixar claro que o auxílio técnico e não político dos Tribunais de Contas no controle externo do Poder Executivo local diz respeito aos aspectos financeiros, e não à fiscalização operacional da máquina pública propriamente dita.

Portanto, o controle externo fiscalizatório do vereador com o auxílio do Tribunal de Contas circunscreve ao aspecto financeiro e orçamentário.

Traço essa delimitação inicial porque o tema aqui tratado é específico quanto à possibilidade ou não de o parlamentar municipal ter acesso irrestrito a prédio público municipal para fiscalizar a atuação operacional de um serviço público municipal.

Dito isto, é importante também diferenciar o direito do parlamentar a ter acesso a documentos e informações públicas de maneira individual. Tal situação foi pacificada quando em 2018 o Supremo Tribunal Federal, apreciando o tema 832 da Repercussão Geral, por unanimidade e nos termos do voto do Relator Ministro Dias Toffoli, fixou a seguinte tese: “O parlamentar, na condição de cidadão, pode exercer plenamente seu direito fundamental de acesso a informações de interesse pessoal ou coletivo, nos termos do art. 5º, inciso XXXIII, da CF e das normas de regência desse direito”.   

Note, portanto, que o direito de acesso à informação pública pode ser plenamente exercido pelo parlamentar, independente de autorização ou aprovação do Plenário da Casa Legislativa, por exemplo. Com efeito, o parlamentar possui diversos meios fiscalizatórios, como o requerimento aprovado em Plenário de acesso a documentos e informações, a convocação de autoridades públicas para prestar esclarecimentos, a participação em Comissão Parlamentar de Inquérito entre outras.

Noutro passo, o tema que analiso é saber se está inserida nas prerrogativas parlamentares a possibilidade de o Vereador individualmente, e por ato próprio, poder acessar irrestritamente órgão público para fiscalizar a execução de um serviço público.

Como externado acima, a Constituição Federal outorgou à Lei Orgânica Municipal a tarefa de disciplinar e organizar a função fiscalizatória do Legislativo local (art. 29, inciso XI). Em que pese esta outorga, tal fato, por óbvio, não comporta excessos e nem arbitrariedades.

Dito isto, trago a título de exemplo o dispositivo da Lei Orgânica do Recife-PE que indica a função fiscalizatória do Poder Legislativo da Capital (art. 39) trazendo a possibilidade de o Vereador ter acesso às repartições públicas:

Art. 39. Os Vereadores são invioláveis por suas opiniões, palavras e votos, no exercício do mandato e na circunscrição do Município, podendo, no exercício de sua atividade fiscalizadora, ter acesso as repartições públicas, seus documentos e as informações relevantes só no interesse do município.  

Da leitura do dispositivo ora transcrito, vê-se que a Lei Orgânica outorga a possibilidade de acesso aos parlamentares, mas não esmiuça as condições e nem os limites, bem como não externa que o acesso é livre ou pleno, ou seja, ao que parece é um direito que precisa, ainda, de uma regulamentação. Com efeito, a Lei Orgânica da cidade de São Paulo-SP deixa claro que o parlamentar terá livre acesso, mas consigna que tal situação será regulamentada por legislação infralegal:

Art. 23. No exercício de seu mandato, o Vereador terá livre acesso às repartições públicas municipais, podendo diligenciar pessoalmente junto aos órgãos da administração direta e indireta, inclusive junto ao Tribunal de Contas do Município, devendo ser atendido pelos respectivos responsáveis, na forma da Lei.

É de se notar pelas normas organizacionais trazidas como exemplo que o acesso parlamentar à órgãos públicos municipais não têm eficácia plena, ou seja, o direito ao exercício da função fiscalizatória não é absoluto, necessitando, portanto, de uma melhor regulamentação.

No caso específico de São Paulo, foi editada a Lei Municipal nº. 11.949, de 8 de dezembro de 1995 que outorgava ao parlamentar entrar, livremente, em qualquer dependência do órgão ou repartição pública, e ter acesso imediato a todo e qualquer documento, expediente e arquivo, podendo examinar, vistoriar e copiar no próprio local. Questionada em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade nº. 32.040-0/1 dita lei foi declarada, por unanimidade, inconstitucional pelo órgão especial do TJSP, sob o fundamento de que tal situação viola o princípio da separação dos poderes[4].

Ato contínuo, foi consignado naquele julgado que estabelecer poderes amplíssimos para fiscalizar diretamente qualquer órgão ou repartição municipal, com acesso imediato a qualquer documento e arquivo é forma de fiscalização autoritária, à moda hierárquica ou patronal, esquecendo-se de que o fiscalizado é um outro e independente Poder.

Com efeito, o debate jurisprudencial acerca da fiscalização legislativa da ação administrativa do Poder Executivo foi crescendo e ganhou contornos constitucionais quando o Plenário do STF discutiu a matéria no julgamento da ADI 3046, assim ementada:

I. Ação direta de inconstitucionalidade (CF, art. 102, I, a) e representação por inconstitucionalidade estadual (CF, art. 125, § 2º). A eventual reprodução ou imitação, na Constituição do Estado-membro, de princípio ou regras constitucionais federais não impede a argüição imediata perante o Supremo Tribunal da incompatibilidade direta da lei local com a Constituição da República; ao contrário, a propositura aqui da ação direta é que bloqueia o curso simultâneo no Tribunal de Justiça de representação lastreada no desrespeito, pelo mesmo ato normativo, de normas constitucionais locais: precedentes.

II. Separação e independência dos Poderes: pesos e contrapesos: imperatividade, no ponto, do modelo federal. 1. Sem embargo de diversidade de modelos concretos, o princípio da divisão dos poderes, no Estado de Direito, tem sido sempre concebido como instrumento da recíproca limitação deles em favor das liberdades clássicas: daí constituir em traço marcante de todas as suas formulações positivas os “pesos e contrapesos” adotados. 2. A fiscalização legislativa da ação administrativa do Poder Executivo é um dos contrapesos da Constituição Federal à separação e independência dos Poderes: cuida-se, porém, de interferência que só a Constituição da República pode legitimar. 3. Do relevo primacial dos “pesos e contrapesos” no paradigma de divisão dos poderes, segue-se que à norma infraconstitucional – aí incluída, em relação à Federal, a constituição dos Estados-membros -, não é dado criar novas interferências de um Poder na órbita de outro que não derive explícita ou implicitamente de regra ou princípio da Lei Fundamental da República. 4. O poder de fiscalização legislativa da ação administrativa do Poder Executivo é outorgado aos órgãos coletivos de cada câmara do Congresso Nacional, no plano federal, e da Assembléia Legislativa, no dos Estados; nunca, aos seus membros individualmente, salvo, é claro, quando atuem em representação (ou presentação) de sua Casa ou comissão.

III. Interpretação conforme a Constituição: técnica de controle de constitucionalidade que encontra o limite de sua utilização no raio das possibilidades hermenêuticas de extrair do texto uma significação normativa harmônica com a Constituição. (STF. ADI 3046, Relator(a): SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 15-04-2004, DJ 28-05-2004 PP-00003 EMENT VOL-02153-03 PP-00017 RTJ VOL-00191-02 PP-00510)    

É importante refrisar que após quase quinze anos deste julgado o STF voltou a analisar a matéria requalificando-a no Tema 832 da Repercussão Geral, estabelecendo o pleno direito do parlamentar quando se trata acesso às informações.

Destarte, restou pacificado no STF que a função fiscalizatória dos entes legislativos na realização de diligências e vistorias in loco somente cabe aos órgãos colegiados do Poder Legislativo de cada esfera federativa, podendo o parlamentar realizá-la individualmente apenas na condição de representante da Casa ou Comissão que integra, ante uma autorização colegiada. Já o acesso às informações públicas é ampla e de livre acesso, podendo o parlamentar requerer independente de deliberação do colegiado.

Nesta senda, nos tempos atuais em que tudo vira post e a busca por likes configura atuação política aos olhos do público, temos observado grande número de situações em que parlamentares individualmente protagonizam atos virais sob a alegação de fiscalização, suscitando imunidade e seu poder fiscalizatório para adentrar em repartições públicas e realizar a auditoria para as redes sociais, desvirtuando, assim, uma função tão importante.

Diante desse quadro, o Ministério Público do Estado de Pernambuco publicou Recomendação nº. 01718.000.079/2024 (D.O.E 18/09/2024) indicando aos Vereadores do Município de Tamandaré-PE que “se abstenham de ingressar, sem comunicação prévia e sem agendamento com o Secretário da pasta, em hospitais públicos, postos de saúde e entidades congêneres, sob o pretexto de ‘fiscalizá-las’, pois tal conduta viola os ditames da Carta Magna, bem como normas sanitárias e expõe a risco os profissionais de saúde e usuários de serviços médicos, sob pena de responsabilização, administrativa, cível e criminal”.

Em um dos considerados o parquet assim asseverou:

CONSIDERANDO que da análise do texto constitucional (arts. 70 a 75 da Constituição Federal), se constata que não é possível extrair de seus dispositivos qualquer autorização irrestrita a membros do Poder Legislativo para ingresso em prédios públicos, para obtenção de documentos ou outras exigências, pois é necessário que qualquer inspeção ou auditoria em órgãos ou contratos sejam realizados mediante requerimento do Poder Legislativo aos Tribunais de Contas (órgãos auxiliares do Poder Legislativo), e não de seus membros em suas próprias razões;

Em termos claros, é lícito notar que o direito fiscalizador do Vereador não é individual e nem ilimitado, ele não é fiscal do Poder Executivo de forma isolada, a função de fiscalizar é do Poder Legislativo e exige decisão coletiva, respeitando-se as leis e os limites constitucionais. O mandato não dar ao parlamentar o poder de interferência direta em órgão público municipal.  

Por fim, em julgamento recentíssimo do Órgão Especial do TJPE quando da análise da medida liminar na ADI nº. 0026120-27.2025.8.17.9000 (19/11/2025), por unanimidade, os Desembargadores entenderam por suspender a eficácia de dispositivos da Emenda à Lei Orgânica nº 36/2025 da Câmara Municipal de Jaboatão dos Guararapes, visto que os dispositivos impugnados conferiam à Câmara Municipal prerrogativas de fiscalização e intervenção que foram considerados incompatíveis com o modelo constitucional, pois estabeleciam um controle excessivo sobre o Executivo. Em que pese as normas questionadas nesta ADI não indicarem especificamente uma fiscalização in loco, é de se notar que os Tribunais pátrios vêm entendendo por preservar o princípio da separação dos poderes e sedimentar ainda mais o sistema check and balances.  

Ademais, não é despiciendo lecionar, por derradeiro, que o parlamentar municipal não está investido do poder de polícia (autoexecutoriedade), cabendo-lhe utilizar dos meios elencados na legislação para o exercício de sua função fiscalizatória, a exemplo de requerimentos, convocação de autoridades para esclarecer fatos ou realizar audiências públicas, por exemplo.

Considerações finais

Neste contexto, quanto à delimitação do poder fiscalizatório do Poder Legislativo, quando se trata de ato individual de parlamentar, percebe-se que o ordenamento jurídico pátrio preza pelo respeito ao princípio fundamental da separação dos poderes e o fortalecimento do sistema de freios e contrapesos no intuito de não ceder às arbitrariedades e intromissões indevidas de um poder sobre o outro.

Portanto, nos termos da Jurisprudência pátria e numa interpretação teleológica do sistema constitucional, insta concluir que o Vereador, isoladamente, não representa a Câmara Municipal não podendo exercer a fiscalização direta e irrestrita à órgãos e repartições públicas, resguardando-se sempre o princípio da separação e harmonia entre os Poderes. Para tanto, é preciso destacar que os parlamentares têm meios jurídicos de exercer sua função fiscalizatória, dentro dos parâmetros insculpidos na Constituição Federal e na Lei Orgânica.

Referências

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acessado em: 15/12/2025.

BRASIL. Lei Orgânica do Município de Recife. Disponível em: https://www.recife.pe.leg.br/atividade-legislativa/lei-organica-do-municipio/lei-organica_atualizada-em-08-04-2024.pdf. Acessado em: 15/12/2025.

BRASIL. Lei Orgânica do Município de São Paulo. Disponível em: https://legislacao.prefeitura.sp.gov.br/leis/lei-0-de-04-de-abril-de-1990. Acessado em: 15/12/2025.

BRASIL. Ministério Público do Estado de Pernambuco. Recomendação nº 01718.000.079/2024, de 08 de setembro de 2024. Recife-PE: MPPE, 2024. Diário Oficial Eletrônico do MPPE: Seção Promotoria de Justiça. Recife-PE, Edição 1552, p. 12-13, 18 de setembro de 2024.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 18ª ed. São Paulo: Atlas, 2005.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 19ª ed. São Paulo: Malheiros, 2021.

MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 18ª ed. São Paulo: Atlas, 2005.

Vereadoras e vereadores [recurso eletrônico]: breves orientações para as eleições 2024 e para o mandato. Brasília: Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2024.

[1] MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 18ª ed. São Paulo: Atlas, 2005, p. 370.

[2] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 19ª ed. São Paulo: Malheiros, 2021, p. 497.

[3] Idem, p. 497.

[4] Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Municipal. Afronta a preceitos da CE. Competência do Tribunal de Justiça. Livre acesso de vereador a órgãos e repartições municipais. Violação do princípio da independência e harmonia dos Poderes. Ação procedente. (TJSP; Ação Direta de Inconstitucionalidade de Lei 0028041-22.1996.8.26.0000; Relator (a): José Osório; Órgão Julgador: Órgão Especial; Foro Central Cível – São Paulo; Data do Julgamento: 24/06/1998).