Quando começa, efetivamente, o período eleitoral?

Postado em 26 de agosto de 2026 Por Bruno Brennand Advogado | OAB/PE 16.990

A própria Lei nº 9.504/1997 desmente a ideia de que o fenômeno eleitoral somente se inicia com o registro. A partir de 1º de janeiro, as pesquisas de opinião destinadas ao conhecimento público devem ser registradas; durante o ano eleitoral incidem vedações específicas à distribuição gratuita de bens, valores e benefícios pela Administração; e outras restrições a agentes públicos surgem progressivamente à medida que a votação se aproxima. A lei, portanto, já separa o ano eleitoral do tempo político ordinário.

É verdade que determinadas ações judiciais somente podem ser propostas depois do registro, porque dependem da existência jurídica de uma candidatura ou de um beneficiário identificável. Mas não se deve confundir o momento processual de ajuizamento com o momento material do ilícito. A própria jurisprudência do TSE admite que fatos anteriores às convenções e ao registro sejam examinados posteriormente em ações de investigação, desde que juridicamente relevantes para a normalidade e a legitimidade do pleito.

A distinção aparece com clareza na jurisprudência selecionada do TSE sobre condutas vedadas: uma coisa é o período em que a conduta ocorre; outra é o momento em que o ordenamento permite sua apuração em determinada classe processual. A doutrina que reduz o período eleitoral ao registro das candidaturas olha para a porta do processo e ignora tudo o que já aconteceu do lado de fora.

2. Um calendário de duas velocidades

A Lei Complementar nº 64/1990 estabelece prazos de desincompatibilização de três, quatro e seis meses, conforme o cargo ocupado e a função pretendida. Isso significa que servidores, dirigentes e agentes públicos precisam se afastar muito antes do registro e, em diversas situações, antes mesmo das convenções partidárias.

Nas eleições gerais de 2026, por exemplo, o primeiro turno será em 4 de outubro; as convenções ocorrerão entre 20 de julho e 5 de agosto; o prazo para registro terminará em 15 de agosto; e a propaganda somente será permitida a partir do dia seguinte, conforme o Calendário Eleitoral de 2026. Quem estiver sujeito ao prazo mínimo de três meses terá de se afastar no início de julho, sem saber se será escolhido em convenção e antes que exista candidatura registrada.

A incongruência é evidente. A lei obriga o cidadão a suportar os efeitos concretos de uma candidatura que juridicamente ainda não existe. Ele pede licença para disputar uma eleição antes de o partido decidir se lhe permitirá disputar. O calendário reconhece materialmente a pré-candidatura, mas o sistema processual continua relutante em admitir que o período eleitoral já começou.

As reformas mais recentes agravaram a desarmonia. A campanha foi reduzida para 45 dias; diminuíram-se os períodos de propaganda gratuita; acabou-se com o programa eleitoral de candidatos a vereador; proibiram-se pinturas em muros, ainda que autorizadas pelo proprietário, cavaletes, outdoors e outras formas tradicionais de comunicação. Esqueceram-se, contudo, de harmonizar essas alterações com a Lei Complementar nº 64/1990. Encurtou-se a campanha, mas conservaram-se afastamentos muito anteriores às convenções. O relógio da inelegibilidade continua marcando um tempo; o da propaganda, outro.

3. Reformas nascidas do escândalo

Na esteira do mensalão, consolidou-se a narrativa de que a corrupção servia para sustentar campanhas excessivamente caras. A reação foi previsível: proibir showmícios, outdoors e, em ondas posteriores, reduzir os meios de propaganda e o tempo oficial de campanha. A promessa era moralizar a política pela diminuição do custo eleitoral.

A promessa carregava uma dose considerável de hipocrisia. Campanhas não ficaram necessariamente baratas; tornaram-se diferentes. O custo migrou para estruturas profissionais, produção audiovisual, impulsionamento, bancos de dados, equipes digitais, pesquisas, deslocamentos e redes permanentes de comunicação. Aquilo que desapareceu das ruas reapareceu nas telas, muitas vezes de forma menos visível e mais difícil de fiscalizar.

Proibir uma forma ostensiva de propaganda pode reduzir poluição visual e abusos. Não se segue daí que o custo político desapareça. Quando o Direito se limita a fechar a porta da frente, o dinheiro procura a entrada lateral. A lei contou cavaletes, mas não aprendeu a medir influência digital; apagou os muros, mas não iluminou as estruturas invisíveis que fabricam alcance.

4. Mudar o nome para não mudar a instituição

Outro fenômeno ocorreu no terreno simbólico. Pesquisas de confiança pública colocam reiteradamente os partidos entre as instituições menos acreditadas. Em vez de reconstruírem sua legitimidade por democracia interna, transparência e coerência programática, muitas legendas investiram na mudança de nome e de marca.

Algumas nasceram com denominações que evitam a palavra “partido”, como Rede Sustentabilidade e Solidariedade; outras abandonaram siglas ou nomes tradicionais e passaram a se apresentar como Republicanos, Agir, Cidadania, Avante ou Podemos. Até o antigo Partido do Movimento Democrático Brasileiro passou a chamar-se simplesmente Movimento Democrático Brasileiro — MDB.

Nem todas essas alterações tiveram a mesma origem, e seria simplista atribuí-las exclusivamente às pesquisas de opinião. Ainda assim, a estratégia é transparente: retirar da fachada a palavra desgastada, como se o eleitor pudesse esquecer a natureza da organização. Troca-se a placa, preserva-se a estrutura. O problema, entretanto, nunca foi a palavra “partido”; foi a distância entre os partidos e a sociedade.

5. Do financiamento empresarial ao dinheiro público

Depois do petrolão, nova reforma tornou-se inevitável. Em 2015, o STF declarou inconstitucionais as doações eleitorais feitas por pessoas jurídicas no julgamento da ADI nº 4.650. A decisão afastou uma das principais fontes privadas de financiamento, mas não eliminou o custo das campanhas nem o poder econômico. Mudou a origem formal do dinheiro.

Em 2017, o Congresso instituiu o Fundo Especial de Financiamento de Campanha — FEFC, transferindo ao orçamento público parcela central do financiamento eleitoral. Para 2026, o fundo foi mantido em R$ 4,9 bilhões. A transformação foi profunda: proibiu-se a doação empresarial e colocou-se o contribuinte, queira ou não, na posição de financiador das campanhas.

O financiamento público pode ser defendido como mecanismo de redução da dependência econômica privada e de ampliação da competição. Mas não é moral por natureza. Sem critérios democráticos de distribuição, controle material dos gastos e transparência real, o fundo pode reforçar oligarquias partidárias, proteger mandatários e transformar direções nacionais em donas da torneira.

Também é incorreto dizer que o caixa dois foi legalizado. Ele continua ilícito. O que se pode afirmar é algo mais incômodo: tetos artificiais, fiscalização documental e custos reais superiores aos oficialmente admitidos criam incentivos para ocultação de despesas. A lei proíbe; a realidade procura contorná-la; e a prestação de contas frequentemente enxerga apenas aquilo que lhe foi apresentado.

6. O teto que ignora a realidade

Em julho de 2026, o TSE decidiu manter os limites de gastos nos mesmos valores nominais de 2022. A justificativa considerou a preservação do valor do FEFC, o equilíbrio financeiro dos partidos e as políticas de inclusão. A decisão, contudo, produz uma ficção econômica: quatro anos de inflação são tratados como se não tivessem existido.

Em 2010, quando disputei o Governo de Pernambuco, o teto declarado da campanha foi de R$ 19 milhões. Para 2026, o limite da disputa estadual permanece, somados os turnos, na faixa de R$ 17 milhões. Não se trata de comparar metodologias idênticas ou afirmar que todo o teto deva ser gasto. Trata-se de evidenciar o absurdo nominal: combustível, mídia, pessoal, alimentação, transporte e tecnologia aumentaram de preço — até a picanha aumentou —, mas o teto eleitoral encolheu no papel.

Um limite só disciplina a realidade quando é crível. Se fica demasiadamente distante do custo efetivo de uma campanha competitiva, deixa de ser instrumento de igualdade e passa a funcionar como convite à simulação. Quem declara tudo parece perdulário; quem oculta parece eficiente. O Direito não deveria premiar a aparência de moderação e punir a transparência.

7. A prestação de contas e a ficção da fiscalização

A prestação de contas eleitoral é apresentada como grande mecanismo de controle financeiro. Juridicamente, possui natureza jurisdicional e pode gerar desaprovação, devolução de recursos e outras consequências. Na prática, porém, o sistema é estruturado para processar, em prazo reduzido, enorme quantidade de documentos, extratos, recibos e notas fiscais. O resultado é uma fiscalização predominantemente documental.

A própria jurisprudência do TSE sobre a documentação das contas reconhece presunção favorável à nota fiscal formalmente válida e exige elementos concretos para afastar sua aptidão comprobatória. A lógica é compreensível para permitir o julgamento em massa, mas deixa um ponto cego: a existência do documento não prova, por si só, a capacidade operacional do fornecedor nem a entrega material do serviço.

Quantas vezes se verifica em campo se a gráfica possuía máquinas, empregados e insumos compatíveis com o volume faturado? Quantas equipes conferem se o material foi efetivamente produzido e distribuído? Quantos prestadores são visitados, quantos veículos são inspecionados e quantos serviços digitais são confrontados com métricas independentes? Essas diligências existem quando surge suspeita específica, mas não constituem rotina universal. O sistema olha o papel porque não consegue estar em todo o território.

Contas aprovadas não constituem salvo-conduto

A aprovação das contas significa apenas que, dentro do objeto e dos elementos disponíveis naquele procedimento, não foram encontradas irregularidades suficientes para rejeitá-las. Não significa que não tenha havido captação ilícita de sufrágio, abuso de poder econômico, arrecadação clandestina ou desvio de recursos. A própria Resolução TSE nº 23.735/2024 afirma que a aprovação das contas não impede a apuração de captação ou gasto ilícito de campanha.

Uma imputação fundada no art. 41-A da Lei nº 9.504/1997 exige processo próprio, contraditório, instrução e prova robusta da conduta, da finalidade eleitoral e da participação ou anuência da candidatura. O TSE exige conjunto probatório seguro para a captação ilícita de sufrágio. Por isso, contas aprovadas não são certificado de inocência universal; mas a mera suspeita, igualmente, não autoriza cassação. Entre a formalidade e a punição existe o território indispensável da prova.

8. A inclusão formal e a exclusão real

A política de participação feminina produziu avanços indispensáveis, mas também revelou a capacidade dos partidos de cumprir percentuais sem cumprir finalidades. Desde 2022, multiplicaram-se os processos envolvendo candidaturas femininas fictícias, contas padronizadas, votação irrisória e campanhas inexistentes ou montadas apenas para preservar a chapa masculina.

É necessário cuidado com os números: descumprimento de cota não equivale automaticamente a fraude. Nas eleições de 2024, levantamento do Observatório Nacional da Mulher na Política identificou problemas de cumprimento da cota em 772 municípios, mas cada caso depende de seus fatos. A baixa votação de uma mulher, isoladamente, não transforma sua candidatura em fictícia; se assim fosse, a lei puniria a falta de popularidade.

A Súmula nº 73: antídoto ou roteiro de conformidade aparente?

A Súmula nº 73 do TSE enumera como indícios de fraude a votação zerada ou inexpressiva, a movimentação financeira inexistente ou padronizada e a ausência de atos efetivos de campanha própria, considerada a realidade do caso. Também estabelece consequências severas: cassação do demonstrativo partidário e dos diplomas vinculados, nulidade dos votos e inelegibilidade de quem praticou ou anuiu com a fraude.

Dizer que a súmula simplesmente ensina a fraudar seria juridicamente exagerado. Seus indicadores não são requisitos cumulativos nem salvo-conduto. Entretanto, o enunciado pode funcionar, na prática, como roteiro de conformidade aparente: obtêm-se alguns votos, movimenta-se uma conta individual, produzem-se fotografias, santinhos e publicações ocasionais, e cria-se uma biografia documental destinada a afastar cada sinal mais evidente.

Um bom advogado e um bom contador não fazem a súmula desaparecer, mas podem tornar a prova da fraude muito mais difícil quando a investigação permanece presa aos documentos produzidos pelos próprios interessados. A resposta não está em presumir fraude contra toda candidatura pouco competitiva, e sim em apurar autonomia: agenda própria, equipe, distribuição de material, presença territorial, estratégia digital, controle dos recursos e efetiva busca de votos.

9. Quando o fundo feminino financia a campanha masculina

A regulamentação e a jurisprudência admitem que recursos destinados às candidaturas femininas financiem despesas comuns ou materiais conjuntos com candidatos homens, desde que exista benefício mútuo e demonstrável. O critério aparece na jurisprudência do TSE sobre financiamento e aplicação de recursos. O problema está na elasticidade da palavra “benefício”.

Basta colocar nome, número ou fotografia da candidata em material dominado visualmente por um homem para sustentar que ambos foram favorecidos? Se o fundo feminino paga a gráfica, o impulsionamento e a estrutura, mas a mensagem, a distribuição e a agenda são construídas para alavancar a candidatura masculina, a igualdade existe apenas no recibo.

Campanhas conjuntas são legítimas, e uma candidata sem reais chances de vitória não é, por isso, fictícia. Democracia também é o direito de perder. A fraude aparece quando a mulher não é tratada como candidata, mas como conta bancária auxiliar de uma campanha masculina. A fiscalização precisa medir protagonismo, autonomia e destino material do gasto, não apenas localizar dois nomes na mesma peça.

10. E as pesquisas eleitorais?

Tive a oportunidade de participar de audiência pública do TSE e apresentei proposta para impedir que o próprio instituto de pesquisa figurasse como contratante do levantamento que realizaria com recursos próprios. A sugestão não foi acolhida. A documentação oficial da audiência registra a proposta de vedação ao autofinanciamento e a opção do Tribunal por não a incorporar.

O problema não é concluir, sem prova, que toda pesquisa autofinanciada seja fraudulenta ou esteja “à venda”. O problema é a opacidade. A Resolução TSE nº 23.747/2026 reforçou exigências documentais, responsabilidade estatística, identificação do pagador e informações sobre o trabalho de campo, mas preservou a possibilidade de o instituto custear a própria pesquisa. O controle dos resultados continua sem exame prévio do TSE e, em regra, depende de provocação.

Os números mostram a dimensão do mercado. Segundo o Ministério Público Federal, foram registradas cerca de 14 mil pesquisas em 2024, com custo declarado próximo de R$ 172 milhões; até maio de 2026 já havia mais de 700 levantamentos, somando aproximadamente R$ 40 milhões. Reportagem da Folha de S.Paulo apontou que quase metade das pesquisas registradas no início de 2026 era autofinanciada.

Quando valores declarados variam de quantias irrisórias a cifras superiores a R$ 150 mil para produtos aparentemente comparáveis, surge uma pergunta legítima sobre custo, capacidade econômica, financiamento indireto e independência editorial. A diferença de preço não prova manipulação, porque metodologias, amostras, abrangências e modos de coleta variam. Mas a combinação entre autofinanciamento, baixa transparência patrimonial e influência pública justifica fiscalização mais profunda.

O caminho passa pela separação entre contratante e executor, divulgação do beneficiário final do financiamento, comprovação bancária dos pagamentos, confrontação entre custo declarado e preço de mercado, auditorias aleatórias, demonstração da capacidade operacional e disponibilização de bases anonimizadas para reanálise. Uma pesquisa duvidosa não apenas mede a vontade do eleitor: pode ajudar a fabricá-la.

11. O voto impresso, a transmissão e a prova da eleição

Muito se insiste na necessidade do voto impresso. Uma trilha física corretamente concebida poderia ampliar a capacidade de auditoria, facilitar a detecção de divergências e diminuir o espaço para suspeitas. Contudo, não se deve afirmar fraude consumada sem prova, nem transformar segurança tecnológica em dogma. Nenhum sistema é metafisicamente inviolável; sistemas são seguros na medida em que possuem barreiras, testes, redundância, fiscalização externa e mecanismos capazes de revelar falhas.

É preciso distinguir o registro individual do voto do Boletim de Urna. A urna já imprime, antes da transmissão, o resultado agregado da seção. Uma via é afixada no local; outras podem ser entregues a partidos, imprensa e Ministério Público; depois, os boletins enviados à totalização são publicados para comparação. A Resolução TSE nº 23.751/2026 disciplina a emissão, a guarda, a transmissão, a verificação de autenticidade e a conferência pública desses documentos.

Se a preocupação está na transmissão dos dados ou na infraestrutura central de totalização, a resposta imediata não é apenas imprimir cada voto. É comparar, de maneira abrangente e independente, o resultado produzido em cada seção com o resultado recebido pelo sistema central. Uma alteração na transmissão deveria aparecer como divergência entre o Boletim de Urna físico e o boletim publicado.

A impressão individual teria outra função: permitir ao eleitor verificar visualmente se a escolha digitada foi registrada corretamente. Para acrescentar segurança, o papel teria de permanecer protegido, ser depositado automaticamente e servir a auditorias estatisticamente definidas, públicas e realizadas antes da proclamação definitiva. Papel sem auditoria é apenas papel.

O STF declarou inconstitucional o modelo previsto no art. 59-A da Lei nº 9.504/1997 por entender que ele colocava em risco o sigilo e a liberdade do voto, no julgamento da ADI nº 5.889. Esses riscos não podem ser desprezados: falhas de impressão, rastreamento da ordem dos votos, coerção e conflitos na seção precisam ser tecnicamente prevenidos. Mas reconhecer os defeitos de um modelo específico não deveria encerrar o debate sobre auditabilidade independente.

O Teste Público da Urna já abrange sistemas de geração de mídias, votação, apuração, transmissão e recebimento de arquivos. É iniciativa importante, mas a confiança pública aumentaria com maior diversidade de auditorias externas, conferência automatizada dos boletins e possibilidade real de universidades, imprensa, partidos e cidadãos realizarem totalizações próprias.

Deixaremos para outro momento a análise específica dos riscos de manipulação da infraestrutura central do TSE. O ponto, por ora, é mais simples: a Justiça Eleitoral pode se orgulhar da velocidade e dos mecanismos de segurança da apuração, mas não deve confundir qualidade da apuração com pureza de todo o processo eleitoral. Uma eleição pode ser perfeitamente totalizada e, ainda assim, ter sido contaminada antes do voto por abuso econômico, fraude partidária, desinformação, compra de votos, pesquisas manipuladas ou desvio de recursos.

12. A reforma que nunca chega

Há uma tentativa de reunir a legislação em um novo Código Eleitoral. A ambição é correta: hoje convivemos com o Código de 1965, a Lei das Inelegibilidades, a Lei dos Partidos, a Lei das Eleições, normas sobre transporte de eleitores, participação política e uma extensa camada de resoluções. O PLP nº 112/2021, contudo, chegou a reunir 898 artigos. Um código tão extenso pode consolidar o caos ou simplesmente transportá-lo para dentro de uma única capa.

O problema brasileiro não é apenas a dispersão normativa. É a ausência de arquitetura. Uma verdadeira reforma precisa definir com clareza quando se inicia o regime eleitoral, harmonizar desincompatibilização, convenções, registro e propaganda, estabelecer controles materiais sobre dinheiro público, proteger candidaturas femininas sem transformar baixa votação em culpa, criar fiscalização independente das pesquisas e assegurar auditabilidade compreensível do voto e da totalização.

Também precisa restaurar a fronteira entre regulamentar e legislar. A Justiça Eleitoral possui poder normativo indispensável, mas esse poder é subordinado à lei. O art. 105 da Lei nº 9.504/1997 autoriza o TSE a expedir instruções para a fiel execução da legislação, sem restringir direitos ou criar sanções distintas das previstas pelo Congresso.

A Resolução nº 23.735/2024 sobre ilícitos eleitorais, alterada em 2026, evidencia a tensão. Embora consolide leis e jurisprudência e declare ser vedada a criação jurisprudencial de categorias ilícitas autônomas, ela sistematiza conceitos, hipóteses, tutelas e consequências em amplitude que inevitavelmente suscita a pergunta: em que ponto termina a fiel execução da lei e começa a produção autônoma da norma?

A expressão tecnicamente correta não é “legislador originário”, própria do poder constituinte, mas legislador positivo. O TSE não pode ocupar permanentemente o vazio deixado pelo Congresso e depois julgar, com base em suas próprias criações normativas, os atores submetidos ao processo eleitoral. Quando o mesmo órgão regulamenta extensamente, administra a eleição e julga os conflitos dela decorrentes, autocontenção não é gentileza institucional: é exigência democrática.

Conclusão: menos formalidade, mais realidade

As incongruências do sistema eleitoral brasileiro possuem uma raiz comum. O legislador e a Justiça Eleitoral parecem acreditar que a multiplicação de normas, documentos, proibições e procedimentos formais é suficiente para controlar a realidade.

O período eleitoral começa antes de o Direito admitir claramente que começou. A desincompatibilização antecede convenções e registros. A campanha oficial foi reduzida, mas a disputa política ocorre durante todo o ano. O teto de gastos ignora a inflação e convive com incentivos à ocultação. A prestação de contas examina documentos, mas raramente alcança toda a realidade material dos serviços. A política de gênero produz números formais, enquanto candidaturas femininas podem ser instrumentalizadas. As pesquisas são registradas, mas ainda convivem com autofinanciamento e fiscalização posterior. O sistema eletrônico é cercado de mecanismos técnicos, mas a sociedade permanece distante da conferência sistemática dos resultados.

Criamos um Direito Eleitoral que controla intensamente o que é visível e compreende muito pouco o que efetivamente acontece. Não faltam normas. Faltam coerência, fiscalização material e coragem institucional para reconhecer que formulários não substituem fatos; notas fiscais não comprovam necessariamente serviços; percentuais não garantem inclusão; registros não asseguram a independência das pesquisas; e segurança tecnológica não dispensa demonstração pública.

Não serão novas minirreformas, editadas às vésperas de cada eleição, que corrigirão esse emaranhado. O país necessita de uma reforma completa, sistemática e coerente, capaz de harmonizar prazos, financiamento, instrumentos de controle, garantias processuais e mecanismos de auditoria. Ao TSE deve permanecer o indispensável poder de regulamentar e executar a legislação, mas não o de criar autonomamente ilícitos, ampliar restrições ou converter jurisprudência em lei.

Somente quando o Congresso assumir sua responsabilidade legislativa e a Justiça Eleitoral retornar aos limites constitucionais de regulamentar, fiscalizar e julgar — sem ocupar todos os vazios deixados pela política — poderemos começar a sonhar com um sistema mais justo, previsível e coerente. A democracia não se aperfeiçoa com remendos sucessivos nem com poderes sem fronteiras: edifica-se com leis claras, instituições limitadas e fiscalização capaz de alcançar a realidade. Confiança não se decreta. Merece-se.