O mundo tem sido impactado pela globalização tecnológica e a evolução desenfreada de novas formas de ver, sentir, administrar e gerir os temas da vida. As relações pessoais mudaram drasticamente com o aguçamento do individualismo e relações cada vez mais líquidas.
Dentro dessa mudança de paradigma, a sociedade, as empresas e a administração pública têm se debruçado sobre as medidas que podem ser adotadas para uma adequação do novo, com o que ainda não está se consolidado, mas já está batendo à porta, alterando de forma muito rápida as relações e o modo de ver e desenvolver atos do cotidiano.
Essa realidade de mutação constante tem levado à necessidade de se pensar não somente regras objetivas de convívio, mas, sobretudo, supraprincípios norteadores das relações sociais, seja pela dificuldade de se estabelecer uma forma de comportamento uniforme em razão da rápida alteração de padrões, seja pela pluralidade de culturas, tradições, vontades e interesses envolvidos.
Os standards atuais (pelo menos até o momento da escrita deste texto) são obtidos por interpretações de princípios carregados de valores abstratos e indeterminados, mas que ajudam na conformação de regras sociais mínimas para o convívio interpessoal privado, público e negocial.
Essa nova perspectiva tem potencializado a necessidade de investimento em Governança, que não é outra coisa senão a sistematização de métodos para a tomada de decisões para administrar as relações com a sociedade, alinhado às boas práticas de gestão e às normas éticas, com foco em objetivos coletivos.
Acontece que a cultura de boa governança ainda é algo distante da realidade, principalmente no Brasil. Há uma evolução em progresso lento na inserção dos mecanismos no setor privado. Já no setor público há quase que uma anomia, com avanços comedidos e, geralmente, o argumento é sempre o mesmo: a ausência de parâmetros objetivos para a compreensão do que é Governança, para que serve e a qual caminho poderá levar se aplicada.
Essa zona cinzenta criou um cenário de indefinição e, por muito tempo, foi a justificativa para a ausência de um projeto ou programa de governança estruturado para a administração pública.
Porém, recentemente, no mês de março de 2026, o Tribunal de Contas da União sediou o lançamento oficial da ABNT NBR 17265:2026, norma que estabelece referencial técnico nacional para a governança pública. A iniciativa consolida diretrizes voltadas à liderança, estratégia e controle na administração pública e reforça a governança como eixo estruturante da gestão estatal.
Para quem atua no campo do Direito Administrativo e acompanha os desafios cotidianos das gestões municipais, estaduais e federais, a publicação desta norma desperta sentimentos ambivalentes: entusiasmo diante do avanço conceitual que ela representa e, ao mesmo tempo, prudência diante dos riscos que sempre acompanham mudanças complexas quando adotadas de maneira apressada, superficial ou meramente simbólica.
Este artigo integra uma série que o escritor dedicará ao tema da governança pública e da modernização administrativa. Nesta edição inaugural, o foco é a norma ABNT NBR 17265:2026 — sua estrutura, seu alcance e, sobretudo, os compromissos reais que ela impõe à administração pública.
1. O QUE É A ABNT NBR 17265:2026 E QUAL A SUA RELEVÂNCIA
O documento que originou a norma foi elaborado pela Comissão de Estudo Especial de Governança Pública (CEE-258) e passou por processo de consulta nacional, que permitiu que interessados apresentassem sugestões ao texto proposto antes de sua aprovação como Norma Brasileira. Trata-se, portanto, de uma norma construída de forma participativa, ao longo de quase três anos de trabalho técnico coletivo.
A norma é resultado de processo colaborativo que envolveu mais de 200 especialistas. A Rede Governança Brasil e o Instituto Latino-Americano de Governança e Compliance Público (IGCP) participaram ativamente da construção da norma, com a contribuição de especialistas. O texto foi estruturado com base em referenciais já consolidados, como o Referencial Básico de Governança (RBG) do TCU, além de práticas internacionais. O objetivo é oferecer um modelo aplicável a diferentes níveis da administração pública e combater a velha noção de estado burocrático e otimizar a essencialidade central, qual seja, a maximização dos mínimos sociais, como explana a 3ª edição do RBG:
Toda e qualquer organização pública deve existir somente em decorrência da necessidade dos seus serviços ou das políticas públicas que implementa. Estruturas de Estado dissociadas dessa realidade, pesadas, caras, lentas e burocráticas não coadunam com os objetivos a que se propõem, nem com os resultados que delas se esperam (2026, p. 14)
A norma estabelece o primeiro referencial técnico nacional específico para a governança pública, com diretrizes voltadas à liderança, estratégia, gestão de riscos, integridade e controles. Ao fazê-lo, ela parte de uma premissa que merece destaque especial: mais do que diretrizes conceituais, a ABNT NBR 17265:2026 estabelece requisitos para um Sistema de Gestão da Governança, transformando princípios em processos mensuráveis e passíveis de avaliação. Porém, “a norma não cria novos conceitos. Ela organiza, integra e exige coerência entre liderança, estratégia e controle” (ALVES, apud TCU, 2026).
Do ponto de vista jurídico-administrativo, a distinção entre “princípios” e “requisitos” é fundamental. Princípios orientam, inspiram, balizam a interpretação. Requisitos obrigam, estruturam, permitem avaliação objetiva. Ao transformar boas práticas de governança em requisitos formais — ainda que a norma técnica não tenha, por si só, força cogente equivalente à lei —, a ABNT dá um passo decisivo para que a governança pública passe a ser avaliada por critérios objetivos, e não por impressões subjetivas sobre a qualidade da gestão.
Entre os avanços trazidos pela norma, está a possibilidade de certificação de órgãos públicos com base em padrões verificáveis, além do alinhamento a referências internacionais. Na prática, a norma busca fortalecer a transparência, qualificar a tomada de decisão e contribuir para uma gestão pública mais eficiente, responsável e orientada a resultados.
A norma busca trazer com maior clareza os pontos necessários para a implementação de instrumentos de governança que possam mitigar os riscos inerentes à atividade pública e, ao mesmo tempo, potencializar os resultados.
Esse desafio não é algo de fácil resolução. O TCU identificou, em fiscalização de 2024, um cenário preocupante de ausência de mecanismos de governança voltados para a governança socioambiental, ao aplicar indicadores de avaliação iESGo para entes e entidades da administração pública federal.
O Acórdão n.º 1913/2024 apontou uma deficiência na estrutura de políticas de governança, sustentabilidade e gestão:
Esses dados amostrais do Tribunal de Contas da União em fiscalização recente demonstram a relevância de uma norma técnica que unifica conceitos e, de forma objetiva, possibilita aos gestores públicos a aplicação de uma rede sequencial de atos para a implantação de um programa de governança na administração pública, ante um quadro no qual as organizações sabem o que querem, mas não sabem fazer. Geralmente, conseguem definir seus objetivos fundamentais, mas não possuem um conjunto ordenado de iniciativas que realizem esses objetivos.
2. ESTRUTURA E APLICAÇÃO: AVALIAR, DIRECIONAR E MONITORAR
A norma ABNT NBR 17265:2026 propõe a implementação de um sistema integrado de governança, com foco em três funções centrais: avaliar, direcionar e monitorar a gestão. Esses elementos estruturam a atuação dos órgãos públicos e permitem maior alinhamento entre planejamento, execução e controle.
Essa tríade não é novidade na teoria da governança, mas sua codificação em norma técnica brasileira representa avanço inequívoco. A seguir, o significado de cada função:
▸ Avaliar significa que a alta administração deve possuir instrumentos para conhecer a realidade institucional, identificar riscos, diagnosticar lacunas e compreender o contexto em que a organização opera.
▸ Direcionar implica estabelecer orientações estratégicas claras, definir objetivos, comunicar prioridades e assegurar que os recursos disponíveis sejam alocados de forma coerente com as finalidades públicas.
▸ Monitorar é o conjunto de mecanismos que permite acompanhar a execução, identificar desvios e promover as correções necessárias em tempo hábil.
A norma estrutura práticas relacionadas à estratégia, integridade, gestão de riscos e mecanismos de controle. O modelo busca fortalecer a responsabilização da alta administração, ampliar a previsibilidade institucional e contribuir para a melhoria da entrega de políticas públicas.
Entre os pontos técnicos abordados estão a definição de papéis e responsabilidades da alta administração, a adoção de mecanismos de gestão de riscos, a estruturação de sistemas de controle interno e o fortalecimento da auditoria interna. O modelo também incorpora referências internacionais (2026).
Leonardo Pila reforça que a existência de um projeto de governança objetivo e normatizado é um avanço administrativo, com maior probabilidade de aumento de capital ao combater os vieses ideológicos, que por vezes interferem na maior eficiência de entes e entidades públicas:
Por isso, um ponto central da minha tese é mostrar como a ideologia política dos governantes pode afetar o desempenho financeiro e social dessas empresas. Além disso, a tese reforça a importância de regras claras de governança e gestão para essas entidades, como as da Lei das Estatais, para equilibrar o atendimento ao interesse público que justifica a existência das estatais e a busca por maior eficiência e sustentabilidade financeira dessas empresas estatais (apud, CAPES, 2026)
O reflexo da Governança e do Compliance para organizações não é algo novo; todavia, é mais presente no âmbito privado. Nesse campo há uma gama de pesquisas de opinião com empresas que demonstram a importância de uma estrutura organizada e sistematizada de Governança.
Nessa senda, Antonio Joaquim Ribeiro Junior, ao tratar da política de ESG em corporações, asseverou que o Compliance e a Governança surgem “nesse horizonte como um método capaz de compactar em um único programa todos os requisitos exigidos pela nova ordem econômica e jurídica, na busca de instituições mais fortes e de maior acúmulo de capital” (2024. p. 13).
A norma é aplicável a todas as organizações públicas, independentemente de porte ou esfera de atuação. Essa amplitude é, ao mesmo tempo, sua maior virtude e seu maior desafio. Virtude, porque reconhece que a governança não é privilégio de grandes ministérios ou tribunais federais. Desafio, porque a diversidade de capacidades institucionais — entre, por exemplo, um município com dez mil habitantes no interior nordestino e uma autarquia federal com quadro técnico robusto em Brasília — é imensurável. A norma contempla essa realidade ao ser concebida de maneira que permita adaptação conforme a maturidade institucional de cada ente.
3. GOVERNANÇA NÃO ACONTECE SEM INVESTIMENTO REAL
Há um equívoco recorrente na administração pública que precisa ser enfrentado com clareza: a crença de que governança se implementa com a edição de normas internas, a aprovação de portarias e a instalação de comitês. Esse equívoco é compreensível — afinal, o Direito Administrativo é, por natureza, um campo em que normas têm papel central. Mas ele é perigoso.
A governança, como sistema integrado de práticas, requer investimento real em pelo menos quatro dimensões indissociáveis. A ausência de qualquer uma delas compromete as demais. Não existe governança incompleta que funcione. Existe apenas governança de aparência.
Assim, para a implementação da governança, deve haver o investimento de tempo, recursos financeiros, capital intelectual e vontade política da alta administração. A presença de apenas uma ou duas dessas dimensões não produz governança. Produz aparência de governança, e aparência não resiste ao controle externo.
O tempo é o recurso mais escasso e menos valorizado na gestão pública brasileira. Gestores que assumem mandatos ou cargos de confiança enfrentam, invariavelmente, a pressão de resultados imediatos, o que os leva a negligenciar investimentos cujos frutos só serão colhidos no médio e longo prazo. A construção de um sistema de governança robusto não acontece em semanas. Ela exige diagnóstico, planejamento, capacitação, implantação gradual, avaliação contínua e ajuste permanente.
Os recursos financeiros são igualmente indispensáveis. A estruturação de sistemas de controle interno, a capacitação de equipes especializadas, o desenvolvimento de indicadores de desempenho — tudo isso tem custo. Esse custo precisa ser reconhecido como investimento, e não como despesa supérflua. A escassez de recursos não é justificativa para a ausência de governança; é justamente o argumento mais forte para que ela exista, pois é nas administrações com poucos recursos que a boa governança mais diferença faz.
O capital intelectual — a qualidade do quadro técnico e gerencial — é a espinha dorsal de qualquer sistema de governança. Não existe governança sem pessoas capacitadas, motivadas e comprometidas com o interesse público. A valorização do servidor público, a contratação de assessorias e consultorias especializadas, a oferta de formação continuada e a promoção de ambientes institucionais que estimulem o pensamento crítico são condições sine qua non para que a ABNT NBR 17265:2026 saia do papel.
Por fim, a vontade política da alta administração é o fator determinante. A própria ABNT NBR 17265:2026, no item 3.26, remete à administração a responsabilidade pela definição, inserção e direção da política de governança interna (2026). Isso quer dizer que, sem o contributo de Prefeitos, Governadores e Presidentes, a política de governança será apenas um faz-de-conta, o que é rechaçado pelos órgãos de controle.
No sentido de identificar e combater o compliance de fachada, por exemplo, a CGU — Controladoria-Geral da União lançou a Portaria Normativa SE/CGU n.º 226, de 9 de setembro de 2025, que estabelece os procedimentos e a metodologia de avaliação de programas de integridade, prevendo requisitos objetivos para análise da existência de um programa, de fato, para integridade e governança, no qual a alta direção é avaliada[1].
4. OS PERIGOS DAS SOLUÇÕES RÁPIDAS E DA GOVERNANÇA DE FACHADA
Há uma tendência recorrente nas administrações públicas — especialmente após a publicação de normas inovadoras — de buscar soluções rápidas, imediatas, que ofereçam a aparência de transformação sem o custo real da mudança estrutural. Essa tendência é compreensível: gestores públicos operam sob pressão constante, com recursos limitados, demandas crescentes e mandatos com prazo.
O problema é que soluções rápidas, no campo da governança pública, tendem a produzir resultados inversos aos pretendidos. A criação de comitês de governança sem capacitação adequada de seus membros; a aprovação de políticas internas de integridade sem mecanismos reais de implementação; a designação de servidores para funções estratégicas sem os requisitos técnicos e a formação necessários — tudo isso gera o que se pode chamar de “governança de fachada”: a aparência externa de conformidade normativa sem a substância interna de boas práticas institucionais.
No lançamento da norma, o Ministro do TCU Augusto Nardes destacou que “a única forma de entregar resultado é quando se tem governança, porque temos como direcionar, avaliar e monitorar” (2026).
A observação é precisa: a governança é a condição de possibilidade do resultado, não o resultado em si. Quem trata a norma como resultado — e não como processo — terá a impressão de que basta publicá-la para transformar a administração. Essa ilusão é, provavelmente, o maior perigo que ronda a implementação da ABNT NBR 17265:2026.
A norma traz consigo o lado pedagógico da governança, como ficou evidente na fala do Ministro-Presidente do Tribunal de Contas da União Vital do Rêgo: “É melhor ensinar a não errar do que corrigir o erro” (TCU, 2026). A norma é, antes de tudo, um sistema de prevenção. A repressão ao erro, pelo controle externo e pelos mecanismos de responsabilização, é necessária. Mas é sempre mais custosa — para o erário, para o gestor e para a sociedade — do que a prevenção estruturada que uma boa governança proporciona.
6. CONCLUSÃO: A SOLENIDADE DO PROCESSO COMO VALOR PÚBLICO
A ABNT NBR 17265:2026 não traz conceitos revolucionários. Traz ordem, coerência e exigência de consistência entre o que se enuncia e o que se pratica. Isso, em si, já é muito. Porque a crise da administração pública brasileira não é, em sua raiz, uma crise de conhecimento. É uma crise de implementação: sabe-se muito sobre o que deve ser feito, mas faz-se pouco de maneira sistemática e sustentada.
A governança pública, como processo, tem uma solenidade própria. Solenidade entendida não como formalismo vazio, mas como reconhecimento de que os processos de modernização institucional têm peso, têm custo, têm tempo e têm consequências. Desprezar essa solenidade — em nome da velocidade, da praticidade ou da pressão por resultados imediatos — é um desrespeito ao interesse público que a própria governança pretende proteger.
O gestor público que quiser honrar o compromisso que a ABNT NBR 17265:2026 representa não deve perguntar: Como posso implementar essa norma rapidamente? Deve perguntar: O que minha instituição precisa construir, ao longo do tempo e com investimento real, para que essa norma se torne realidade em cada decisão que tomamos? A resposta a essa segunda pergunta é o verdadeiro ponto de partida da governança.
REFERÊNCIAS
ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas. ABNT NBR 17265:2026 – Governança Pública: Requisitos gerais com orientações ao uso. Disponível em: https://www.abnt.org.br
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1913/2024 – Plenário. Relator: Ministro Benjamin Zymler. Disponível em: < https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/acordao-completo/*/KEY%253AACORDAO-COMPLETO-2673121/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc%252C%2520COPIACOLEGIADO%2520desc/0>, acesso em 18 de maio de 2026;
BRASIL, Tribunal de Contas da União. Referencial Básico de Governança Organizacional. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/publicacoes-institucionais/cartilha-manual-ou-tutorial/referencial-basico-de-governanca-organizacional, acesso em: 19 de maio de 2026.
BRASIL. Instrução Normativa SEGES/ME nº 65, de 7 de julho de 2021. Dispõe sobre o procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços para aquisição de bens e contratação de serviços em geral, no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Disponível em: <https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/instrucoes-normativas/instrucao-normativa-seges-me-no-65-de-7-de-julho-de-2021>, acesso em 21 de abril de 2026;
BRASIL, Controladoria Geral da União. PORTARIA NORMATIVA SE/CGU Nº 226, DE 9 DE SETEMBRO DE 2025. Estabelece os procedimentos e a metodologia de avaliação de programas de integridade de que trata o Decreto nº 12.304, de 9 de dezembro de 2024. Disponível em: https://www.gov.br/ana/pt-br/acesso-a-informacao/integridade/normativos/arquivos/portaria-normativa-se_cgu-no-226-de-9-de-setembro-de-2025.pdf, acesso em: 18 de maio de 2026;
CAPES. Pesquisa mostra impacto da governança nas empresas estatais. Disponível em: https://www.gov.br/capes/pt-br/assuntos/noticias/pesquisa-mostra-impacto-da-governanca-nas-empresas-estatais, acesso em: 17 de maio de 2026.
TCU – Tribunal de Contas da União. Nova norma ABNT fortalece governança pública no Brasil. Portal TCU, 26 mar. 2026. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/nova-norma-abnt-fortalece-governanca-publica-no-brasil
Rede Governança Brasil (RGB). ABNT NBR 17265:2026 consolida referencial técnico nacional para a Governança Pública. mar. 2026. Disponível em: https://www.rgb.org.br/post/abnt-nbr-17265-2026-consolida-referencial-t%C3%A9cnico-nacional-para-a-governan%C3%A7a-p%C3%BAblica
RIBEIRO JUNIOR, Antonio Joaquim. OS DESAFIOS DO COMPLIANCE NO BRASIL: ATENDIMENTO DO PROGRAMA DE CONFORMIDADE PARA BUSCA DE MAIOR INTEGRIDADE OU DE VALORIZAÇÃO REPUTACIONAL?. Coletânea Desenvolvimento Sustentável e Desenvolvimento Humano. Vol 2. Recife: JurisCoffee Editora, 2024.
[1] Art. 2º O Programa de Integridade será avaliado, quanto à sua implantação, ao seu desenvolvimento ou ao seu aperfeiçoamento, de acordo com os seguintes parâmetros:
I – comprometimento da alta direção e instâncias de governança da pessoa jurídica, evidenciado pelo apoio visível e inequívoco ao programa e pela destinação de recursos adequados (BRASIL, 2026)
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