Há uma mudança silenciosa em curso na Administração Pública — e ela não está apenas nas leis, mas na forma como o próprio Estado pensa. Durante muito tempo, contratar foi repetir. Repetir modelos, repetir editais, repetir soluções que “sempre funcionaram”. A burocracia operava como uma memória rígida: garantia segurança, mas raramente aprendia.

Mas repetir nunca foi exatamente saber.

Agora, algo começa a se deslocar. O Estado passa a se perguntar não apenas se pode contratar, mas se deve contratar daquele modo — e por quê. E, mais do que isso, começa a olhar para trás não como tradição, mas como fonte de evidência. A experiência deixa de ser justificativa e passa a ser problema.

O que está em jogo é uma transformação mais profunda do que parece. Não se trata apenas de eficiência ou modernização administrativa. Trata-se de uma mudança no próprio estatuto da decisão pública — no modo como o poder decide.

A ideia de contratações baseadas em evidência — o chamado evidence-based procurement — rompe com a lógica confortável de que decidir é escolher entre opções dadas. Passa a compreender a decisão como um processo que precisa ser construído: informado por dados, testado pela experiência, corrigido pelo resultado.

O contrato deixa de ser apenas um instrumento jurídico. Ele passa a ser, lentamente, um mecanismo de aprendizado institucional.

A Lei nº 14.133/2021, ainda que sem assumir essa linguagem, abre espaço para esse deslocamento. Ao reforçar a centralidade do planejamento, exigir estudos técnicos preliminares, estruturar a análise de riscos e introduzir a lógica da gestão por resultados, a lei sugere algo que, até pouco tempo, parecia quase subversivo: não basta contratar corretamente — é preciso contratar bem.

E contratar bem exige memória. Mas não qualquer memória.

Tradicionalmente, a Administração guardava registros. Arquivos, processos, relatórios. Um passado organizado, mas pouco interrogado. Agora, isso já não é suficiente. Não basta saber quanto custou um contrato; é preciso saber se funcionou. Não basta saber que foi executado; é preciso saber o que produziu.

O dado deixa de ser arquivo e passa a ser critério.

Essa mudança aproxima o direito administrativo de campos que antes lhe eram periféricos: economia comportamental, avaliação de políticas públicas, ciência de dados. A decisão administrativa deixa de ser um ato isolado e passa a ser compreendida como um processo iterativo — que testa, compara, ajusta, aprende.

Essa transformação não surgiu no vácuo. Ela foi preparada, em boa parte, pela reforma introduzida pela Lei nº 13.655/2018 na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. A LINDB, como ficou conhecida essa alteração, fez algo que até então parecia dispensável: exigiu que quem decide — na esfera administrativa, na controladora e na judicial — considere as consequências práticas da decisão antes de tomá-la.

O art. 20 é direto: não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão. E o parágrafo único vai além — a motivação deverá demonstrar a necessidade e a adequação da medida imposta, inclusive em face das possíveis alternativas.

Isso é mais do que exigência formal. É uma mudança de método. A motivação do ato administrativo deixa de ser retrospectiva — justificar o que já foi decidido — e passa a ser também prospectiva: demonstrar o que se antecipa, o que se comparou, o que se afastou e por quê.

O prognóstico entra na motivação. E isso muda tudo.

Porque significa que um Estudo Técnico Preliminar bem feito não é apenas ETP cumprido. É LINDB aplicada ao planejamento. É o momento em que o administrador demonstra que pensou antes de contratar — não apenas que preencheu o formulário exigido. A exigência de planejar, introduzida pela NLLCA, e a exigência de motivar consequências, introduzida pela LINDB, são, em essência, a mesma exigência: a de que decidir seja um ato consciente.

E aqui reside o paradoxo mais incômodo da última meia década. Quando o ETP se converte em formalidade — quando o servidor copia o modelo da licitação anterior e preenche os campos sem interrogar o problema — ele viola simultaneamente a NLLCA e a LINDB. Mas raramente alguém percebe. Porque o controle, em grande medida, ainda confere se o documento existe, não se ele pensa.

É justamente aqui que surge o ponto mais desconfortável.

Porque essa sofisticação não elimina o problema da decisão — apenas o torna mais visível.

Como desenvolveu Herbert Simon, decidir nunca foi um exercício de racionalidade plena. Decidimos com o que sabemos — e, sobretudo, com o que conseguimos saber. A chamada racionalidade limitada não é uma falha do sistema; é a condição sob a qual qualquer decisão se torna possível.

A promessa de uma Administração orientada por evidências parece insinuar um avanço: como se, finalmente, fosse possível decidir com base no mundo tal como ele é. Mas há aqui uma ilusão sutil.

Porque os dados não revelam o real — eles o recortam.

Eles não eliminam a incerteza — apenas a reorganizam.

E, no limite, nenhuma base de dados substitui o momento em que alguém precisa decidir.

O risco, portanto, não é o excesso de informação, mas a crença de que a informação resolve o problema da escolha. Um edital pode ser tecnicamente impecável e produzir um resultado inadequado. Um modelo contratual pode estar sustentado por evidências robustas e, ainda assim, fracassar diante do imprevisível.

A evidência qualifica a decisão — mas não a absolve.

O art. 28 da LINDB tentou remediar o outro extremo: estabeleceu que o agente público responde pessoalmente apenas em caso de dolo ou erro grosseiro. A intenção era legítima — proteger o gestor de boa-fé da responsabilização desmedida e liberar a decisão do que se convencionou chamar de administração do medo. Mas o remédio produziu efeito parcial. O custo da responsabilização não é apenas a condenação; é o processo. É a notificação, a instrução, o desgaste. E esse custo a LINDB não eliminou — apenas o limitou nominalmente. O apagão das canetas não é um fenômeno de má-fé; é um fenômeno de aversão racional ao risco em ambiente de controle imprevisível.

Isso tem consequências práticas que a crônica do contrato não pode ignorar. Um administrador municipal que contrata um serviço novo, baseado em evidências, assumindo riscos calculados e seguindo os ritos da NLLCA, ainda estará exposto a interpretações divergentes de múltiplos órgãos de controle — TCU, TCE, CGU, MP — que nem sempre convergem e que raramente aplicam a si mesmos a mesma exigência consequencialista que a LINDB impõe ao gestor. A assimetria é estrutural: o controlado deve ponderar consequências; o controlador, com frequência, ainda não o faz.

A nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos não é apenas uma lei de procedimentos. É uma lei de arquitetura institucional. Ao atribuir à alta administração a responsabilidade pela governança das contratações — ao exigir que se implementem processos e estruturas para avaliar, direcionar e monitorar — a NLLCA faz algo mais ambicioso do que regulamentar licitações: ela tenta produzir organizações que aprendem.

Governança, nesse contexto, não é sinônimo de burocracia. É a arquitetura que define como as decisões são tomadas, por quem, com que informação, sob que forma de controle e com que capacidade de correção. É o que distingue uma organização que cumpre ritos de uma organização que produz resultados.

O problema é que essa arquitetura pressupõe recursos que não estão distribuídos igualmente entre os entes da Federação. A NLLCA tratou União, Estados e Municípios como se tivessem a mesma capacidade institucional. Não têm — e nunca tiveram.

Um grande ministério federal pode criar uma unidade específica de governança de contratações, com analistas especializados, sistemas de gestão de risco e assessoria jurídica dedicada ao planejamento. Um município de quinze mil habitantes, na prática, tem um servidor que planeja, instrui, conduz e fiscaliza o mesmo contrato — violando a segregação de funções não por má-fé, mas por impossibilidade estrutural. E o ETP que ele elabora, sob essas condições, dificilmente será o espaço real de decisão que a lei imaginou. Será o formulário preenchido para cumprir o rito.

O TCU identificou isso com precisão cirúrgica. Em 2024 e 2025, seus relatórios mostraram que os vícios das contratações públicas persistem não porque a lei mudou pouco, mas porque a capacidade de implementá-la é distribuída de forma radicalmente desigual. ETP’s ignorados, termos de referência genéricos, matriz de risco como exceção — esses não são defeitos da lei; são os defeitos de uma federação que transfere obrigações sem transferir capacidade.

A lei pode exigir que o Estado pense. Não pode, por si só, dotar o Estado da estrutura para pensar bem.

Há aqui uma dimensão que a discussão sobre contratações públicas raramente nomeia com a clareza que merece: o problema não é de lei, é de federalismo.

O Brasil tem cerca de 5.570 municípios. A esmagadora maioria deles — especialmente os de pequeno porte — não dispõe de corpo técnico especializado para elaborar ETP’s substantivos, gestores de contratos treinados ou sistemas de registro que permitam a análise histórica de desempenho. Esses municípios são, ao mesmo tempo, os que mais contratam proporcionalmente em relação ao seu orçamento, os que mais dependem do resultado dessas contratações para entregar serviços básicos e os que menos capacidade têm de errar e corrigir.

O PNCP — Portal Nacional de Contratações Públicas — foi desenhado como a infraestrutura de dados que poderia começar a equalizar essa assimetria. A ideia é correta: centralizar informações sobre editais, contratos e resultados em toda a Federação, permitindo que boas práticas se propaguem e que o controle social se exerça. Mas a implementação revelou o abismo entre a ambição normativa e a realidade operacional. Funcionalidades previstas na lei ainda aguardavam desenvolvimento em 2024 — três anos após a promulgação. Uma biblioteca nacional de ETP’s por tipologia de objeto, que permitiria a um município pequeno partir de um modelo auditado em vez de uma folha em branco, simplesmente não existe.

O que existe, em seu lugar, é a indústria da assessoria de licitações. Prestadores privados que vendem modelos de ETP, termos de referência e editais padronizados — alguns de qualidade, muitos apenas formalmente adequados. A terceirização da inteligência de planejamento para o setor privado é, ela mesma, um sintoma da falência da cooperação federativa na área de contratações.

O que deveria existir — e ainda não existe de forma sistêmica — é um modelo de cooperação federativa ativa, não apenas normativa. A distinção importa. Cooperação normativa é o que a lei faz: autoriza, permite, padroniza regras. Cooperação ativa é o que produz capacidade: oferece equipes técnicas itinerantes, modelos de ETP auditados por tipologia, revisão compartilhada de contratos de alta complexidade, treinamento contínuo dos agentes de contratação.

O FNDE faz algo próximo disso na educação. A Empresa de Planejamento e Logística opera nessa lógica no setor de infraestrutura. A pergunta que o direito administrativo precisa fazer — e ainda não fez com a ambição necessária — é porque a lógica da capacitação técnica federativa não se aplica sistematicamente às contratações públicas, que movimentam recursos proporcionalmente maiores do que muitas políticas setoriais.

É nesse ponto que a nova Lei de Licitações revela sua dimensão mais exigente. Ao deslocar o foco da formalidade para a substância, ao exigir que a Administração defina o problema antes de propor a solução, a lei altera silenciosamente o centro de gravidade do processo administrativo.

O estudo técnico preliminar deixa de ser uma formalidade e passa a ser o verdadeiro espaço da decisão.

E isso muda tudo.

Porque, durante décadas, a Administração se protegeu no formalismo. O procedimento era, ao mesmo tempo, escudo e justificativa. Cumprir etapas equivalia, muitas vezes, a cumprir o dever. Mas o excesso de forma, quando se converte em fim em si mesmo, produz um efeito paradoxal: protege o processo e enfraquece o resultado.

Há, portanto, um risco que não pode ser ignorado: o de substituir a repetição mecânica por um novo tipo de engessamento — agora revestido de linguagem técnica, indicadores e protocolos que, se mal compreendidos, podem apenas sofisticar a rigidez anterior.

O formalismo jurídico se caracterizava pela conformidade com ritos. O tecnicismo estéril se caracteriza pela conformidade com protocolos. A diferença de verniz não altera a substância: em ambos os casos, o que se protege é o processo — e o que se abandona é o resultado.

A Administração não pode trocar o formalismo pelo tecnicismo estéril.

A sinalização mais clara desse risco veio dos próprios órgãos de controle. O TCU documentou que a aplicação da NLLCA, cinco anos após sua promulgação, permanece superficial e restrita a aspectos formais em grande parte dos órgãos — sem alterar substancialmente a qualidade da contratação pública no Brasil. ETP’s existem, mas não pensam. Termos de referência são elaborados, mas não interrogam o problema. Matrizes de risco são preenchidas, mas não orientam decisões.

O Estado aprendeu a falar a língua da evidência. Ainda não aprendeu a pensar com ela.

Essa inversão é menos visível do que parece — mas muito mais profunda.

Ela altera o papel dos órgãos de controle, que deixam de examinar apenas conformidade e passam a lidar, ainda que com cautela, com a qualidade da decisão. Altera o papel da assessoria jurídica, que deixa de atuar apenas como filtro de legalidade e passa a participar da própria arquitetura institucional da escolha.

O advogado público já não é apenas quem diz “isso pode”. Ele passa a ser também quem ajuda a estruturar “como isso deve ser feito” — considerando riscos, alternativas, impactos, consequências.

Mas há um desdobramento que ainda não foi suficientemente nomeado: o órgão de controle que invalida um contrato sem ponderar as consequências dessa invalidação — os contratos emergenciais que se seguirão, as indenizações que serão devidas, a descontinuidade do serviço que afetará o cidadão — viola, ele próprio, a LINDB. O art. 21 é claro: a decisão que decreta a invalidação de ato ou contrato administrativo deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas.

O consequencialismo não é uma exigência apenas do gestor que decide contratar. É uma exigência de qualquer instância que decide sobre contratos. O controle também precisa aprender — e a LINDB, lida com rigor, exige isso.

Mas há limites — e eles são decisivos.

A incorporação de evidências não autoriza a diluição dos princípios fundamentais da Administração Pública. Legalidade, isonomia, transparência e motivação continuam sendo os pilares do agir estatal. Dados precisam ser auditáveis. Decisões precisam ser justificáveis. E, sobretudo, a responsabilidade não pode ser terceirizada para algoritmos ou modelos estatísticos.

O Estado pode aprender com dados. Mas não pode se esconder atrás deles.

No fundo, o que está em curso é uma mudança mais sutil — e mais exigente: a forma como o poder público lida com o erro.

Durante muito tempo, o erro foi combatido pela repetição. Repetir era mais seguro do que inovar. A previsibilidade substituía a reflexão. Agora, essa lógica começa a se inverter. O erro passa a ser incorporado como parte do processo de aprendizado institucional.

Contratar melhor significa, também, admitir que decisões anteriores podem ter sido inadequadas.

E isso exige algo que nenhuma lei consegue impor: maturidade institucional.

Talvez até coragem.

Porque decidir com base em evidências não é eliminar o risco — é assumi-lo de forma mais consciente. É reconhecer que, mesmo diante de dados, indicadores e modelos, a decisão continua sendo, no fim, um ato humano — e, portanto, imperfeito.

Mas maturidade institucional não nasce do ar. Ela é produzida — ou bloqueada — pela arquitetura em que as decisões ocorrem. Um sistema que pune o gestor de boa-fé com o mesmo rigor com que pune o corrupto não induz maturidade: induz paralisia. Um órgão de controle que age como caçador de irregularidades formais, sem nunca perguntar se o resultado foi adequado, não induz aprendizado: induz conformismo sofisticado.

A transformação estrutural que o Direito Administrativo precisa atravessar é, no fundo, uma transformação de cultura institucional. E cultura não se decreta — mas pode ser induzida, lentamente, por três vias que a legislação já abriu e que ainda não foram plenamente percorridas.

A primeira é a cooperação federativa ativa: que a União e os Estados deixem de apenas normatizar e passem a ofertar capacidade técnica como serviço aos municípios menores — modelos de planejamento auditados, equipes itinerantes de suporte ao ETP, sistemas de informação que transformem o PNCP em uma biblioteca viva de boas práticas, não apenas um repositório de editais.

A segunda é o controle pedagógico e prospectivo: que os Tribunais de Contas desenvolvam a função de orientar antes de punir — emitindo pareceres prévios em contratações complexas, sinalizando riscos antes que se materializem, e aplicando a si mesmos, com rigor, o consequencialismo que a LINDB exige de quem invalida contratos. O controle que não pondera as consequências de suas próprias decisões não pode, com legitimidade, exigir que o gestor pondere as consequências das dele.

A terceira é a profissionalização da função de contratar: reconhecer que o agente de contratação não é um pregoeiro — é um gestor de risco. Que a assessoria jurídica não é um filtro de legalidade — é uma arquiteta de escolhas. Que o fiscal de contrato não é um conferente de notas fiscais — é o guardião do resultado público. Isso exige formação, carreira, remuneração e, sobretudo, proteção jurídica proporcional à responsabilidade que se atribui.

Talvez seja justamente aí que reside o ponto mais importante dessa transformação.

Não na promessa de um Estado mais preciso.

Mas na possibilidade — ainda incipiente — de um Estado que aprende.

Um Estado que, diante de seus próprios contratos, não apenas execute…

mas se permita perguntar, com alguma honestidade:

Isso funcionou — ou apenas seguiu o rito?

Mas essa pergunta, para ser honesta, precisa ser feita dos dois lados do balcão. Não apenas pelo gestor que contrata — também pelo controlador que fiscaliza. Não apenas pela assessoria jurídica que planeja — também pelo tribunal que invalida.

Você examinou o resultado — ou apenas conferiu o formulário?

São perguntas simples. São, por isso, as mais difíceis de responder.

Porque a resposta exige que o Estado — em todas as suas instâncias, em todos os seus tamanhos, em todos os seus graus de capacidade — assuma que a qualidade do que entrega ao cidadão não é consequência automática da conformidade dos seus procedimentos. É o produto de decisões pensadas, planejadas, monitoradas e corrigidas.

E que, para chegar a esse ponto, não basta reformar a lei.

É preciso reformar a forma de decidir.

Referências e contexto

¹  Lei nº 14.133/2021 (NLLCA) — arts. 5º, 11, 18, 20, 22 e 169. A governança das contratações é atribuída explicitamente à alta administração, que responde pela implementação de processos e estruturas de gestão de risco.

²  Lei nº 13.655/2018 (alterações à LINDB) — arts. 20, 21, 22 e 28. O consequencialismo jurídico como método decisório e a limitação da responsabilidade do agente ao dolo ou erro grosseiro.

³  Herbert A. Simon, Administrative Behavior (1947). A racionalidade limitada como condição estrutural de toda decisão — não como defeito, mas como premissa.

⁴  TCU, relatórios de auditoria 2024-2025. Documentação da persistência de vícios nas contratações públicas após a entrada em vigor da NLLCA, com destaque para a aplicação superficial e restrita a aspectos formais.

⁵  Acórdão TCU nº 6.389/2025-Plenário. Contradições entre ETP e TR em pregão eletrônico federal como sintoma de falha de governança e ausência de segregação de funções.

⁶  A expressão “administração do medo” e o fenômeno do “apagão das canetas” foram sistematizados, entre outros, por Rodrigo Valgas dos Santos (Direito Administrativo do Medo, 2020) e Joel de Menezes Niebuhr (Administração Pública do Medo, 2017).

⁷  PNCP — Portal Nacional de Contratações Públicas (art. 174, NLLCA). Funcionalidades essenciais previstas na lei, incluindo painel de preços e sistema de registro cadastral unificado, permaneciam sem desenvolvimento iniciado em 2024.