1. Introdução
A tributação sobre a propriedade imobiliária urbana, por meio do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), é um dos instrumentos mais relevantes de arrecadação municipal. Todavia, o lançamento e a cobrança desse tributo devem observar estritamente os princípios constitucionais e as normas previstas no Código Tributário Nacional (CTN).
O presente artigo analisa acórdão proferido pela 1ª Turma Recursal do I Colégio Recursal da Capital (TJPE), no processo nº 0060985-53.2022.8.17.8201, que declarou a nulidade de lançamentos complementares de IPTU referentes aos exercícios de 2015 a 2018, realizados de forma irregular pelo Município do Recife, fixando ainda indenização por danos morais à contribuinte em razão de inscrição indevida em dívida ativa e protesto irregular.
2. O Caso Concreto
A demanda teve origem em ação judicial proposta por contribuinte contra o Município, questionando a legalidade de lançamentos complementares de IPTU realizados de forma retroativa. Em síntese, a municipalidade promoveu, no ano de 2019, a constituição de créditos tributários referentes aos exercícios de 2015 e 2016, baseando-se em suposta reavaliação cadastral decorrente de projeto de aerofotogrametria.
Ocorre que, nos anos subsequentes aos fatos geradores — entre 2015 e 2018 —, a própria Administração expediu Certidões Negativas de Débitos (CNDs) em favor da contribuinte, atestando a inexistência de pendências tributárias em seu nome. Essas certidões, emitidas pelo próprio ente tributante, gozam de presunção de legitimidade e eficácia, constituindo verdadeiro título de quitação. Posteriormente, porém, o Município buscou a cobrança dos mesmos exercícios já declarados como quitados, gerando situação de flagrante contradição administrativa.
Além disso, o procedimento de notificação foi considerado irregular. A municipalidade juntou aos autos apenas um “comunicado de atualização de dados cadastrais” referente ao exercício de 2019, sem qualquer menção específica aos débitos dos exercícios de 2015 e 2016. Não houve comprovação de que o contribuinte tenha sido regularmente cientificado por meio idôneo, como exige o art. 142 do Código Tributário Nacional (CTN), que condiciona a constituição do crédito tributário à adequada identificação do sujeito passivo e à sua notificação.
A Turma Recursal destacou que a ausência de notificação válida compromete a própria constituição do crédito tributário, tornando-o nulo de pleno direito. Ademais, ressaltou que a tentativa de utilizar dados obtidos em 2019 para fundamentar cobrança relativa a exercícios anteriores caracteriza impropriedade técnica e jurídica, na medida em que o fato gerador do IPTU deve ser aferido a cada 1º de janeiro, com base na realidade fática existente naquele momento, conforme preceitua o art. 34 do CTN.
Outro ponto relevante foi o reconhecimento de que a inscrição indevida do débito em dívida ativa e seu subsequente protesto extrajudicial violaram a esfera jurídica do contribuinte, ensejando reparação por danos morais. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tem entendido, de forma reiterada, que a indevida inscrição em cadastros restritivos ou em dívida ativa gera dano moral in re ipsa, ou seja, prescindindo de comprovação de prejuízo concreto, diante do evidente abalo à honra e à credibilidade do cidadão perante terceiros.
Diante desse contexto, o colegiado concluiu que o Município agiu em desconformidade com os princípios da legalidade, da segurança jurídica e da boa-fé objetiva, ao constituir crédito tributário de forma irregular e contraditória, ao mesmo tempo em que havia certificado anteriormente a inexistência de débitos. O reconhecimento da nulidade dos lançamentos e a condenação do ente público ao pagamento de indenização por danos morais reforçam a ideia de que a Administração não pode se beneficiar de sua própria torpeza, devendo zelar pela confiabilidade de seus atos e pela proteção da confiança legítima do contribuinte.
3. Fundamentação do Acórdão
3.1. A Contradição Administrativa e as Certidões Negativas de Débito
Um dos pilares da decisão foi a constatação de que a própria Administração Pública havia emitido Certidões Negativas de Débito (CNDs) durante os anos de 2015 a 2018, atestando a plena adimplência tributária do contribuinte. Posteriormente, porém, buscou cobrar débitos referentes ao mesmo período, com base em suposta reavaliação cadastral realizada em 2019.
Tal conduta afronta o princípio da segurança jurídica, corolário do Estado de Direito (art. 5º, caput, da CF), e o da boa-fé objetiva na atuação administrativa. Como leciona Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
“A Administração não pode se contradizer, sob pena de ofender a confiança legítima que o administrado deposita em seus atos. A proteção da confiança é elemento do princípio da segurança jurídica.”
(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 36. ed. São Paulo: Atlas, 2023, p. 118).
Logo, se a própria municipalidade declarou a inexistência de débitos, não pode, anos depois, constituí-los retroativamente, em clara violação ao art. 205 do CTN, que confere às certidões negativas presunção de legitimidade e eficácia liberatória.
3.2. A Invalidade da Notificação
Outro ponto sensível foi a ausência de notificação válida. O documento juntado aos autos pelo Município limitava-se a um comunicado genérico de atualização cadastral, referente ao exercício de 2019, sem mencionar especificamente os exercícios de 2015 e 2016.
Tal falha inviabiliza a constituição do crédito tributário, uma vez que o art. 142 do CTN estabelece que o lançamento deve identificar o sujeito passivo e notificá-lo de forma regular. A Súmula 397 do STJ reforça essa exigência ao afirmar que “o contribuinte do IPTU é notificado do lançamento pelo envio do carnê ao seu endereço”.
A ausência de notificação adequada compromete a validade do crédito desde a origem, caracterizando nulidade absoluta.
3.3. Impropriedade do Lançamento Complementar
O Município também fundamentou os lançamentos em dados oriundos de aerofotogrametria realizada em 2019, aplicando-os a fatos geradores ocorridos em 2015 e 2016. Essa prática revela evidente impropriedade, pois o fato gerador do IPTU deve ser apurado no dia 1º de janeiro de cada exercício (art. 34 do CTN).
Ao pretender retroagir critérios de aferição futuros, a municipalidade viola o princípio da legalidade estrita tributária (art. 150, I, da CF), bem como o art. 144, §1º, do CTN, que veda a alteração posterior dos critérios jurídicos para atingir fatos geradores pretéritos.
A jurisprudência confirma tal entendimento:
3.4. Dano Moral pela Inscrição Indevida
Por fim, a Turma Recursal reconheceu a ocorrência de dano moral in re ipsa, ou seja, presumido, em razão da inscrição indevida em dívida ativa e do protesto extrajudicial de débito inexistente.
O Superior Tribunal de Justiça é firme nesse sentido:
“A inscrição indevida em dívida ativa ou em cadastro restritivo de crédito enseja reparação por danos morais, independentemente da comprovação do prejuízo concreto.”
(STJ, AgInt no AREsp 1.242.812/SP, Rel. Min. Nancy Andrighi, DJe 11/06/2018).
Assim, a condenação do Município ao pagamento de R$ 5.000,00 foi fixada com base na razoabilidade, considerando a gravidade da conduta, a condição das partes e o caráter pedagógico da medida.
4. Responsabilidade Civil do Município
A decisão também enfrentou a responsabilidade civil da Administração Pública pelo dano causado ao contribuinte. Nesse ponto, aplica-se o art. 37, §6º, da Constituição Federal, que consagra a responsabilidade objetiva do Estado, fundada na teoria do risco administrativo.
No caso analisado, o Município:
Tais condutas, somadas, configuraram falha grave na prestação do serviço público, violando o dever de legalidade, eficiência e lealdade institucional.
A doutrina é clara quanto à extensão da responsabilidade estatal. Celso Antônio Bandeira de Mello afirma:
“Sempre que a Administração causar dano a outrem, em virtude de conduta ilícita ou defeituosa, surge o dever de indenizar, independentemente de culpa do agente.”
(MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 35. ed. São Paulo: Malheiros, 2018, p. 1045).
Em consonância, a jurisprudência dos tribunais pátrios reafirma a necessidade de reparação:
A fixação da indenização em R$ 5.000,00 atendeu aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, evitando o enriquecimento sem causa do contribuinte, mas garantindo a função reparatória e pedagógica da condenação.
5. Jurisprudência Correlata
A decisão da 1ª Turma Recursal do TJPE está em sintonia com a orientação consolidada nos tribunais superiores e em cortes estaduais. A seguir, destacam-se precedentes relevantes:
STJ – AgInt no AREsp 1.242.812/SP
Rel. Min. Nancy Andrighi, Terceira Turma, DJe 11/06/2018.
“A indevida inscrição do nome do contribuinte em dívida ativa ou em cadastros restritivos de crédito enseja reparação por dano moral, independentemente da prova do prejuízo.”
STJ – AgInt no AREsp 1.242.812/SP
Rel. Min. Nancy Andrighi, Terceira Turma, DJe 11/06/2018.
“A indevida inscrição do nome do contribuinte em dívida ativa ou em cadastros restritivos de crédito enseja reparação por dano moral, independentemente da prova do prejuízo.”
STJ – REsp 1.202.214/SP
Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 10/09/2010.
Reconheceu a responsabilidade do ente público por inscrição indevida em dívida ativa, fixando indenização por danos morais.
TJPE – Apelação nº 0011187-94.2017.8.17.2001
Rel. Des. Francisco Bandeira de Mello, 3ª Câmara de Direito Público, DJ 15/08/2019.
O Tribunal reconheceu a nulidade de lançamento de IPTU por ausência de notificação válida e condenou o Município ao pagamento de indenização por danos morais.
TJSP – Apelação nº 1008206-89.2017.8.26.0053
Rel. Des. Oswaldo Luiz Palu, 15ª Câmara de Direito Público, j. 12/06/2019.
Considerou nulo o lançamento complementar de IPTU baseado em atualização cadastral tardia, em desrespeito ao art. 142 do CTN.
Esses precedentes demonstram a coerência do entendimento adotado no caso analisado, reforçando a necessidade de observância dos princípios da legalidade e da segurança jurídica na constituição do crédito tributário.
6. Doutrina
A doutrina tributária e administrativa também é clara ao apontar os limites da atuação estatal em matéria de lançamento e cobrança de tributos.
Hugo de Brito Machado ensina:
“O lançamento é ato vinculado e, como tal, não pode deixar de observar os requisitos legais. A ausência de notificação do sujeito passivo ou a sua realização de forma irregular implicam nulidade absoluta, porquanto se trata de elemento essencial à constituição do crédito tributário.”
(MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2016. p. 168).
José Eduardo Soares de Melo reforça a impossibilidade de retroação de critérios posteriores ao fato gerador:
“O princípio da legalidade tributária impede que o legislador ou a Administração tributária alterem retroativamente os critérios de apuração do tributo. O fato gerador deve ser aferido de acordo com a realidade vigente no momento de sua ocorrência.”
(MELO, José Eduardo Soares de. Curso de Direito Tributário. 20. ed. São Paulo: Dialética, 2022. p. 245).
No âmbito do direito administrativo, Celso Antônio Bandeira de Mello destaca a responsabilidade do Estado:
“A Administração responde objetivamente pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causem a terceiros, independentemente de culpa. A responsabilidade objetiva fundamenta-se na teoria do risco administrativo e visa a proteger a confiança do cidadão.”
(MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 35. ed. São Paulo: Malheiros, 2018. p. 1045).
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ao tratar da proteção da confiança legítima, ressalta:
“Não é admissível que a Administração Pública possa se contradizer, frustrando expectativas legítimas criadas no administrado a partir de seus próprios atos, sob pena de afronta ao princípio da segurança jurídica.”
(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 36. ed. São Paulo: Atlas, 2023. p. 118).
Essas lições doutrinárias, somadas à jurisprudência consolidada, sustentam a correção do entendimento proferido pela Turma Recursal, conferindo densidade teórica e prática ao precedente.
7. Conclusão
A decisão da Turma Recursal do TJPE representa importante precedente para a consolidação de garantias fundamentais do contribuinte frente ao poder de tributar do Estado. Ao reconhecer a nulidade dos lançamentos complementares de IPTU referentes a exercícios anteriores, realizados com base em critérios futuros e sem notificação válida, o colegiado reafirmou a necessidade de observância estrita do princípio da legalidade tributária e da segurança jurídica. A Administração Pública não pode se contradizer, emitindo certidões negativas e, posteriormente, exigindo débitos referentes ao mesmo período, sob pena de violar a confiança legítima do administrado e incorrer em responsabilidade civil objetiva. Além disso, o reconhecimento do dano moral in re ipsa, decorrente da inscrição indevida em dívida ativa e do protesto irregular, reforça o caráter pedagógico da decisão, coibindo práticas abusivas que fragilizam a relação fisco-contribuinte. O precedente demonstra que a atuação judicial é essencial para equilibrar o poder arrecadatório e a proteção dos direitos individuais, estabelecendo limites claros à atuação municipal e garantindo efetividade ao Estado de Direito
A decisão fortalece os princípios da segurança jurídica, legalidade tributária e proteção do contribuinte contra abusos da Administração Pública.
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
BRASIL. Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172/1966).
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2016.
STJ, Súmula 397.
STJ, AgInt no AREsp 1.242.812/SP, Rel. Min. Nancy Andrighi, DJe 11/06/2018.
TJPE, Processo nº 0060985-53.2022.8.17.8201.
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