A tarifa de energia elétrica no Brasil transcende a mera contraprestação por um serviço, configurando-se como um complexo instrumento de política fiscal e social. Sua composição, que destina aproximadamente 46,2% do valor pago pelo consumidor a tributos e encargos setoriais [1], suscita um profundo debate no âmbito do Direito Tributário. A análise crítica de seus componentes revela uma tensão permanente entre a finalidade arrecadatória (fiscalidade), a indução de comportamentos (extrafiscalidade) e a observância de princípios constitucionais basilares, como a capacidade contributiva e a seletividade.

Este artigo propõe-se a desconstruir a fatura de energia elétrica sob a perspectiva jurídico-tributária, examinando a natureza de cada um de seus componentes. O objetivo é analisar a legitimidade da tributação sobre o consumo de um bem essencial e o uso da tarifa como veículo para o financiamento de políticas públicas, à luz da jurisprudência dos tribunais superiores e das recentes alterações legislativas, notadamente a Lei Complementar nº 194/2022 e a Emenda Constitucional nº 132/2023 (Reforma Tributária).

A Estrutura da Tarifa: Preço, Tributo e Encargo

Para uma análise técnica, é imperativo decompor a fatura de energia em suas três naturezas jurídicas distintas: preço público, tributo e contribuição parafiscal (encargos setoriais).

1. Preço Público (Custo Operacional): Corresponde à remuneração pelo serviço de fornecimento de energia, abrangendo os custos de Geração (Tarifa de Energia – TE), Transmissão e Distribuição (Tarifa de Uso do Sistema de Distribuição – TUSD). Esta é a parcela contraprestacional, que remunera a atividade econômica das concessionárias e representa, em média, 53,8% do valor total da fatura [1].
2. Tributos (Carga Fiscal): Com um peso de aproximadamente 31% [1], esta parcela é composta majoritariamente pelo ICMS (imposto estadual) e pelas contribuições federais ao PIS/COFINS. A eles se soma a CIP/COSIP (Contribuição de Iluminação Pública), de competência municipal. Trata-se da manifestação do poder de império do Estado, com finalidade eminentemente arrecadatória.
3. Encargos Setoriais (Carga Parafiscal): Representando cerca de 15,2% da fatura [1], os encargos são contribuições de intervenção no domínio econômico (CIDE), cuja natureza jurídica é parafiscal. Sua arrecadação é destinada a fundos específicos para o financiamento de políticas públicas setoriais, como a Conta de Desenvolvimento Energético (CDE).

O ICMS sobre Energia Elétrica: A Tensão entre a Essencialidade e a Arrecadação

A tributação da energia elétrica pelo ICMS é, historicamente, um dos pontos mais controversos do sistema tributário nacional. O Princípio da Seletividade, insculpido no art. 155, § 2º, III, da Constituição Federal, faculta ao legislador a graduação das alíquotas do imposto em razão da essencialidade das mercadorias e serviços. Por décadas, contudo, os Estados, em flagrante desrespeito à teleologia da norma, aplicaram à energia elétrica – bem de inquestionável essencialidade – alíquotas superiores às de produtos supérfluos, priorizando o potencial arrecadatório em detrimento da justiça fiscal.

O Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 714.139/SC (Tema 745), consolidou o entendimento de que, uma vez adotada a técnica da seletividade, é vedado ao legislador estadual estabelecer alíquota para energia elétrica e telecomunicações em patamar superior ao das operações em geral. Essa decisão histórica, que reafirmou a força normativa do princípio da seletividade, foi o pilar para a edição da Lei Complementar nº 194, de 23 de junho de 2022.

A referida lei, ao alterar a Lei Kandir (LC nº 87/1996), classificou expressamente a energia elétrica como bem essencial e indispensável, vedando a fixação de alíquotas em patamar superior ao das operações em geral. Trata-se de uma vitória para o contribuinte e um marco na concretização da justiça fiscal, alinhando a legislação infraconstitucional à jurisprudência da Suprema Corte e ao espírito da Constituição.

Adicionalmente, a LC nº 194/2022 pacificou outra controvérsia ao positivar a não incidência do ICMS sobre os serviços de transmissão e distribuição (TUSD/TUST) e sobre os encargos setoriais, em seu art. 3º, X. Tal medida alinha-se à jurisprudência consolidada que entende que o fato gerador do ICMS na energia elétrica ocorre no momento do seu efetivo consumo, e não sobre os custos-meio para que a energia chegue ao consumidor.

Encargos Setoriais: A Extrafiscalidade como Instrumento de Política Pública

Os encargos setoriais, como a CDE, PROINFA e CCC, são a mais clara manifestação da extrafiscalidade na tarifa de energia. A extrafiscalidade, como leciona Ricardo Lobo Torres, é a utilização do tributo (ou de contribuições parafiscais) não com o objetivo principal de arrecadar, mas de intervir no domínio econômico e social, induzindo comportamentos e promovendo políticas públicas.

Nesse sentido, os encargos setoriais são instrumentos legítimos e essenciais para a promoção de objetivos constitucionalmente relevantes, tais como:

• Universalização do Acesso à Energia: Através de programas como o “Luz para Todos”, financiado pela CDE, o Estado cumpre o dever de garantir o acesso a um serviço essencial, promovendo a inclusão social e o desenvolvimento regional.
• Justiça Social e Capacidade Contributiva: A Tarifa Social de Energia Elétrica, também custeada pela CDE, materializa o princípio da capacidade contributiva (art. 145, § 1º, CF/88) ao conceder subsídios às famílias de baixa renda, reconhecendo que o custo da energia impacta desproporcionalmente os orçamentos mais vulneráveis.
• Transição Energética e Sustentabilidade: Encargos como o PROINFA incentivam a geração de energia a partir de fontes renováveis, alinhando o setor elétrico às metas de sustentabilidade e aos compromissos ambientais assumidos pelo país.

Sob a ótica do Direito Tributário, a cobrança desses encargos na fatura de energia é válida, desde que instituídos por lei, com destinação específica e observância dos princípios constitucionais. Eles representam a solidariedade de todo o sistema, onde cada consumidor, ao pagar sua fatura, contribui para a manutenção de um sistema elétrico que se pretende universal, justo e sustentável.

A Reforma Tributária e as Perspectivas para o Setor Elétrico

A Emenda Constitucional nº 132/2023 (Reforma Tributária) inaugura um novo paradigma para a tributação do consumo no Brasil, com impactos diretos sobre o setor elétrico. A extinção do PIS/COFINS e do ICMS e sua substituição pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), respectivamente, promete simplificar a apuração e reduzir a litigiosidade.

Para a energia elétrica, a Reforma prevê um regime específico, com a possibilidade de alíquotas diferenciadas, e introduz o Imposto Seletivo (IS), que poderá incidir sobre a geração de energia a partir de fontes não renováveis, reforçando o caráter extrafiscal da tributação como indutora da transição energética.

O desafio será regulamentar o novo sistema de modo a não aumentar a carga tributária sobre o consumidor final e, ao mesmo tempo, preservar os importantes mecanismos de financiamento das políticas públicas hoje custeadas pelos encargos setoriais. A forma como a CDE e os demais encargos serão incorporados ou mantidos no novo modelo será crucial para a continuidade de programas sociais e de incentivo às energias renováveis.

Conclusão

A tarifa de energia elétrica é um microcosmo das complexidades e contradições do sistema tributário brasileiro. Ela é, simultaneamente, preço, tributo e instrumento de política pública. A análise jurídico-tributária de seus componentes revela um avanço significativo com a edição da LC nº 194/2022 e a jurisprudência do STF, que vieram a coibir a excessiva oneração de um bem essencial pelo ICMS, em respeito ao princípio da seletividade.

Por outro lado, a análise dos encargos setoriais demonstra o uso legítimo e necessário da extrafiscalidade para a promoção de políticas de universalização, justiça social e sustentabilidade, materializando o princípio da capacidade contributiva e o compromisso com a transição energética. O desafio que se impõe, especialmente no contexto da Reforma Tributária, é encontrar um equilíbrio que garanta a continuidade dessas políticas sem onerar desproporcionalmente o consumidor e, ao mesmo tempo, conferir maior transparência e racionalidade ao sistema.

Cabe à comunidade jurídica, aos legisladores e à sociedade civil o debate aprofundado sobre o novo desenho da tributação do setor elétrico, de modo que ele possa, efetivamente, servir como um vetor para o desenvolvimento econômico, a inclusão social e a sustentabilidade ambiental, em plena conformidade com os princípios e objetivos da Constituição da República.

Referências

[1] PwC e Instituto Acende Brasil. (2024). Estudo sobre a carga de tributos e encargos do setor elétrico brasileiro – Período-base: 2023. Disponível em: https://www.pwc.com.br/pt/estudos/setores-atividades/energia/2024/Estudo-sobre-a-carga-de-tributos-e-encargos-do-setor-eletrico-brasileiro-2024.pdf

[2] BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal.

[3] BRASIL. Lei Complementar nº 194, de 23 de junho de 2022. Altera a Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional), e a Lei Complementar nº 87, de 13 de setembro de 1996 (Lei Kandir). Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp194.htm

[4] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário 714.139/SC. Relator: Min. Marco Aurélio. Julgado em 18 de dezembro de 2021 (Tema 745 da Repercussão Geral).

[5] TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 18. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2011.