O advento da Lei n.º 14.133/21, Lei de Licitações e Contratos administrativos trouxe à tona novamente a necessidade de remodelar a máquina estatal brasileira, em razão das novas tendências mundiais de Governança, com integração dos players do jogo democrático com uma única finalidade: promover a maior e melhor efetividade dos direitos consagrados na Constituição de 1988.

A norma em questão, no campo das compras públicas, diferentemente da já revogada Lei n.º 8.666/93, introduziu de forma expressa um sistema de governança próprio, com extensão para entes e entidades da administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incentivando uma nova cultura na qual a participação dos gestores é fundamental para a validade e a eficácia dos processos.

Entretanto, pouco aprendeu sobre a Lei n.º 14.133/21 quem a interpreta apenas como uma norma de aplicação restrita às compras públicas. Em uma visão teleológica, de fato, o conjunto de regras e princípios é aplicável ao setor. Ocorre que a plena efetividade da norma depende de uma amplitude de ações de governança na forma de administrar e desenvolver políticas públicas, culminando em atos dotados de maior previsibilidade, planejamento, segurança e eficiência.

Nesse sentido, também se insere o mercado fornecedor, com papel salutar na mudança de compreensão das compras públicas. Os Tribunais pátrios, sobretudo o Tribunal de Contas da União, têm se posicionado sobre a importância da participação efetiva dos fornecedores como agentes de governança transformadores, dotados de direitos e deveres.

2 – Uma análise principiológica da Lei 14.133/21.

 

A licitação pública tem por finalidade selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, mas, nesse processo, deve-se assegurar que a contratação se realize em ambiente de transparência, isonomia e respeito ao erário. Nessa perspectiva, a relação entre o Estado contratante e o mercado fornecedor jamais pode ser tratada como um encontro entre partes com interesses absolutamente antagônicos, no qual cada um busca maximizar seus ganhos sem qualquer responsabilidade sobre o conjunto do resultado. Ao contrário, a licitação é um procedimento orientado por deveres recíprocos, e os fornecedores que dele participam assumem obrigações que derivam diretamente dos princípios constitucionais da moralidade, da impessoalidade e da eficiência administrativa, inscritos no art. 37 da Constituição Republicana de 1988.

É com essa filosofia que se analisa a maior participação do mercado fornecedor a partir da edição da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos – NLLC), que trouxe conceitos expressos de sobrepreço e superfaturamento, introduziu novas obrigações de transparência e fundamentação das pesquisas de preços.

A boa-fé, em sua dimensão objetiva, impõe a cada parte de uma relação jurídica o dever de agir com lealdade, transparência e consideração aos interesses legítimos da contraparte. No âmbito do direito privado, o Código Civil brasileiro, Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, consagrou o princípio em seus arts. 113, 187 e 422[1], determinando que os contratantes sejam obrigados a guardar boa-fé tanto nas tratativas preliminares quanto durante a execução e após a conclusão dos contratos. Embora direcionada às relações entre particulares, essa norma reflete um valor jurídico fundamental que permeia todo o ordenamento, incluindo as relações entre a Administração e os agentes privados que com ela se relacionam.

No âmbito público, o art. 37 da Constituição Federal de 1988 estabelece que a Administração Pública de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. A moralidade administrativa, em especial, tem sido compreendida pela doutrina e pela jurisprudência como vetor que impõe a todos os participantes de relações jurídico-administrativas um padrão de conduta honesto, transparente e orientado ao interesse público.

A NLLC explicitou esse dever de maneira ainda mais direta. O art. 5º da Lei nº 14.133/2021 prevê, entre os princípios a que se subordina o processo licitatório, a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade, a eficiência, o interesse público, a probidade administrativa, a igualdade, o planejamento, a transparência, a eficácia, a segregação de funções, a motivação, a vinculação ao edital, o julgamento objetivo, a segurança jurídica, a razoabilidade, a competitividade, a proporcionalidade, a celeridade, a economicidade e o desenvolvimento nacional sustentável. Dentre esses, merece destaque o da probidade administrativa, que exige de todos os participantes e não apenas dos agentes públicos um compromisso de fidelidade ao interesse público que guia o procedimento.

O art. 11 da NLLC reforça esse quadro ao estabelecer que o processo licitatório tem por objetivos, entre outros: “selecionar a proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública; assegurar tratamento isonômico entre os licitantes; evitar contratações com sobrepreço ou com preços manifestamente inexequíveis e também superfaturamentos na execução dos contratos; e incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável” (BRASIL, 2026). A menção expressa à proibição de sobrepreço e superfaturamento como objetivo do processo licitatório implica que todos os participantes, incluindo os fornecedores, têm deveres correspondentes a esse objetivo.

Apesar de ausente expressamente do art. 5º da Lei n.º 14.133/21, o princípio da boa-fé também se aplica às relações públicas como corolário do princípio constitucional da moralidade administrativa, estando positivado no ordenamento no inciso IV do parágrafo único do art. 2º da Lei n.º 9.784/99: “Art. 2º. […] Parágrafo único – Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: IV – atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé.” (BRASIL, 2026)

A propósito, Marçal Justen Filho observa que a licitação não é apenas um mecanismo de escolha da proposta mais vantajosa, mas um processo de interação entre a Administração e o mercado, no qual a Administração revela suas necessidades e o mercado responde com ofertas que, para serem legítimas, devem refletir adequadamente o valor econômico dos bens e serviços ofertados (2022). Esse diálogo pressupõe que os fornecedores conheçam o mercado em que atuam e, de fato, conhecem melhor do que a própria Administração e que, por isso mesmo, têm condições de identificar quando o orçamento estimativo está superestimado.

 

3 – A distinção entre sobrepreço e superfaturamento.

Um dos avanços mais significativos da Lei nº 14.133/2021 foi a preocupação em delimitar temas e definir institutos. Nesse contexto, a positivação expressa e diferenciada dos conceitos de sobrepreço e superfaturamento, que embora frequentemente confundidas no discurso jurídico e na prática administrativa, possuem conteúdo e momento de incidência distintos. O art. 6º, inciso LVI da NLLC define sobrepreço como o “preço orçado para licitação ou contratado em valor expressivamente superior aos preços referenciais de mercado” (BRASIL, 2026), decorrente de culpa ou dolo de servidor público ou de particular. Já o inciso LVII do mesmo artigo conceitua superfaturamento como:

Dano provocado ao patrimônio da Administração, caracterizado, entre outras situações, por:

a) medição de quantidades superiores às efetivamente executadas ou fornecidas;

b) deficiência na execução de obras e de serviços de engenharia que resulte em diminuição da sua qualidade, vida útil ou segurança;

c) alterações no orçamento de obras e de serviços de engenharia que causem desequilíbrio econômico-financeiro do contrato em favor do contratado;

d) outras alterações de cláusulas financeiras que gerem recebimentos contratuais antecipados, distorção do cronograma físico-financeiro, prorrogação injustificada do prazo contratual com custos adicionais para a Administração ou reajuste irregular de preços (BRASIL, 2026)

A distinção é relevante para a compreensão de julgados dos Tribunais de Contas, pois o sobrepreço opera na fase interna (planejamento) quando o orçamento estimativo da Administração é elaborado com valores acima do mercado e o fornecedor, já na fase externa, apresenta proposta nesse mesmo patamar artificialmente elevado, ao passo que o superfaturamento se consolida durante a execução contratual, quando o dano ao erário se torna concreto com o efetivo pagamento de valores em excesso.

4. A boa-fé do mercado fornecedor na formação de preços e na participação em licitações.

O mercado fornecedor que participa de licitações públicas não é um sujeito passivo e neutro que apenas apresenta propostas em resposta a editais. Ao contrário, o fornecedor possui conhecimento especializado sobre os preços, os custos de produção e as condições de mercado dos bens e serviços que oferta. Esse conhecimento especializado não é apenas uma vantagem competitiva: é também um fator que fundamenta a exigência de responsabilidade por parte de quem detém informação privilegiada sobre a realidade econômica subjacente ao processo de contratação.

O princípio da assimetria informacional[2], amplamente reconhecido pela teoria econômica e progressivamente incorporado ao discurso jurídico-administrativo, estabelece que quem detém mais informação tem, em correspondência, maiores deveres de transparência e lealdade na relação jurídica. Aplicado às licitações públicas, esse princípio implica que o fornecedor que sabe ou que deveria saber, pela natureza de sua atividade profissional, que o orçamento estimativo da Administração está acima dos preços efetivamente praticados no mercado não pode, legitimamente, apropriar-se desse excedente mediante a apresentação de proposta no patamar inflado.

A NLLC contempla esse raciocínio ao impor, no art. 60, I, que os licitantes devem elaborar propostas em conformidade com o edital, mas também ao exigir, em seu art. 11, IV, que o resultado do processo licitatório seja uma contratação a preços de mercado. Há, portanto, uma tensão constitutiva no sistema: o licitante deve respeitar o edital, mas o edital, por sua vez, deve retratar a realidade de mercado; quando o edital distorce essa realidade por força de orçamento superestimado, o fornecedor não pode se escudar na literalidade do edital para se eximir da responsabilidade pelo dano que conscientemente contribuiu para produzir.

Isso nos conduz à conclusão de que o mercado fornecedor tem o dever de agir com boa-fé nas licitações, em especial na oferta de propostas que traduzam a realidade do mercado, sanando o sobrepreço decorrente da falha na pesquisa de preço.

4.1. A responsabilidade do fornecedor por sobrepreço e superfaturamento.

Ao ignorar o dever de boa-fé na construção do preço homologado em licitações, o fornecedor abre espaço para a sua responsabilização. Essa perspectiva é corroborada pela jurisprudência consolidada do TCU no acórdão nº 922/2022[3]. O Tribunal afirma que as empresas contratadas pela Administração têm o dever de verificar os valores praticados no mercado para a composição de suas propostas econômicas em licitações, ainda que os valores fixados pela Administração no orçamento-base da licitação estejam acima daquele patamar.

Cumpre examinar, nesse contexto, o papel da pesquisa de preços. A Instrução Normativa SEGES/ME nº 65, de 7 de julho de 2021, regulamenta os procedimentos para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, determinando que a pesquisa deve ser baseada em fontes de consulta, entre as quais estão incluídos o painel de preços, tabelas de referência de organismos oficiais e contratações similares de outros entes públicos. Quando o orçamento estimativo é elaborado com base em cotações distorcidas ou em um número insuficiente de fontes, cria-se artificialmente um parâmetro de referência elevado que pode induzir ou atrair propostas com sobrepreço.

A construção da responsabilidade solidária no Acórdão nº 922/2022 apoia-se em uma cadeia causal bem definida: (a) o órgão público elabora um orçamento estimativo com valores acima dos praticados no mercado; (b) o fornecedor, conhecedor do mercado, percebe que esses valores estão inflados; (c) em vez de apresentar proposta compatível com a realidade de mercado, o fornecedor apresenta proposta que se aproveita da superestimação; (d) essa proposta é aceita pela Administração, que estaria disposta a contratar até o limite do orçamento estimativo; (e) o contrato é executado com valores acima dos de mercado, configurando-se o superfaturamento e o dano ao erário.

Esse encadeamento demonstra que a conduta do fornecedor não é meramente acessória ou tolerada pelo sistema: ela é elemento essencial do resultado danoso. Sem a apresentação da proposta superestimada, a Administração seria forçada a negociar a valores de mercado ou a refazer o orçamento estimativo, o que impediria a consumação do dano. A aceitação tácita do preço inflado pela simples ausência de proposta mais econômica equivale, nessa perspectiva, a uma colaboração ativa com o desequilíbrio entre o valor contratado e o valor de mercado.

O Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco tem adotado o entendimento do TCU e aplicado a responsabilidade do fornecedor em casos de orçamento com sobrepreço, que pode evoluir, quando executado, a superfaturamento como se depreende do acórdão n.º 546/2026, de relatoria do Conselheiro Dirceu Rodolfo de Melo Junior:

O superfaturamento, nos termos do art. 6º, inciso LVII, da Lei Federal nº 14.133/2021, pode ocorrer por “pagamento superior ao preço de mercado”. Se a Administração paga R$ 100 por um serviço que vale R$ 70 no mercado, há um dano de R$ 30, ainda que o serviço tenha sido prestado. A empresa, ao se beneficiar de um preço expressivamente superior ao de mercado, mesmo que definido em licitação, não age com a boa-fé objetiva esperada e pode ser responsabilizada solidariamente pelo dano, conforme pacífica jurisprudência do TCU, consolidada no Acórdão 992/2022-Plenário. (PERNAMBUCO, 2026)

O dever de lealdade do fornecedor é, portanto, um elemento estrutural do sistema de governança das contratações públicas, e sua violação não pode ser amparada pelo simples argumento de que o licitante não estava obrigado a apresentar proposta abaixo do valor de referência do edital. Esse argumento, levado a suas últimas consequências, transformaria o edital com orçamento superestimado em um convite ao enriquecimento ilícito às custas do erário, o que é frontalmente incompatível com os princípios da moralidade, da eficiência e da probidade que devem orientar todo o processo licitatório.

A responsabilidade dos players em licitações tem sido aferida a partir de critérios objetivos, seguindo a posição do Superior Tribunal de Justiça, que assentou a tese de que a boa-fé objetiva se traduz em “padrões universais de comportamento, como os standards de lealdade, transparência e colaboração” (BRASIL, 2026), e da aplicação do art. 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei n.º 4.657/42), que determina a análise das circunstâncias que envolvem o caso[4].   

O Tribunal de Contas da União também percorre a análise de pontos objetivos para apurar a responsabilidade ou não dos atores. Foi o que fez o Ministro-Relator Marcos Bemquerer Costa, no acórdão n.º 8497/2022, ao tratar sobre a responsabilidade de agentes públicos:

Consideradas as circunstâncias, governança e respectivas áreas de atuação, os agentes públicos envolvidos na cadeia de procedimentos que ensejaram o sobrepreço deveriam ter verificado a adequabilidade da pesquisa de preço com os praticados no mercado e em certames análogos encetados pela administração pública (BRASIL, 2026)

Do mesmo modo, o TCU no acórdão nº 84/2023, relatado pelo Ministro Benjamin Zymler, estabeleceu uma exceção relevante e bem delimitada: quando não existem, à época da contratação, parâmetros técnicos e objetivos ou outros contratos públicos que permitam às licitantes identificar eventuais erros no orçamento estimativo e ajustar suas propostas aos valores de mercado, não é possível imputar-lhes culpa pela apresentação de preços acima dos valores encontrados posteriormente pelo TCU em suas análises (BRASIL, 2026).

Esse acórdão representa uma modulação importante do princípio estabelecido no Acórdão nº 922/2022, ao exigir que a responsabilidade seja imputada apenas quando o fornecedor tinha ou deveria ter condições objetivas de verificar a distorção no orçamento estimativo.

A distinção entre esses cenários tem implicações práticas diretas para a atuação dos fornecedores. Aqueles que participam de licitações para objetos consolidados, produtos com preço cotado em painéis governamentais, serviços com tabelas de referência aprovadas por entidades oficiais, obras com composições de custos disponíveis no SINAPI, e que apresentam propostas significativamente acima desses valores de referência poderão não se beneficiar da proteção estabelecida pelo Acórdão nº 84/2023.

O referido acórdão também aponta para uma orientação dirigida aos órgãos de controle, cabendo-lhes demonstrar que a administração pública e o fornecedor não implementaram normas de governança capazes de elidir o risco derivado da pesquisa de preço defeituosa, não sendo oportunos argumentos genéricos nem a simples presunção.

Referências:

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: < https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>, acesso em: 20 de abril de 2026; 

BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10406compilada.htm>, acesso em 20 de abril de 2026;

BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm>, acesso em: 20 de abril de 2026;

BRASIL. Decreto-Lei nº 4.657, de 04 de setembro de 1942. Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del4657compilado.htm>, acesso em 21 de abril de 2026;

BRASIL. Instrução Normativa SEGES/ME nº 65, de 7 de julho de 2021. Dispõe sobre o procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços para aquisição de bens e contratação de serviços em geral, no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Disponível em: <https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/instrucoes-normativas/instrucao-normativa-seges-me-no-65-de-7-de-julho-de-2021>, acesso em 21 de abril de 2026;

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 922/2022 – Plenário. Relator: Ministro Benjamin Zymler. Disponível em: <https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/acordao-completo/*/NUMACORDAO%253A992%2520ANOACORDAO%253A2022/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc%252C%2520COPIACOLEGIADO%2520desc/0>, acesso em 22 de abril de 2026.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 84/2023 – Plenário. Relator: Ministro Benjamin Zymler. Disponível em: <https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/acordao-completo/*/NUMACORDAO%253A84%2520ANOACORDAO%253A2023/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc%252C%2520COPIACOLEGIADO%2520desc/0>, acesso em 22 de abril de 2026;

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 8497/2022 – 2ª Câmara. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa. Disponível em: <https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/acordao-completo/*/NUMACORDAO%253A8497%2520ANOACORDAO%253A2022/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc%252C%2520COPIACOLEGIADO%2520desc/0>, acesso em 22 de abril de 2026;

CAMELO, Bradson; NOBREGA, Marcos; TORRES, Ronny Charles L. de. Análise Econômica das Licitações e Contratos de acordo com a Lei n. º 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações). Belo Horizonte: Fórum, 2022.

JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei nº 14.133/2021. 2. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2022.

PERNAMBUCO. Tribunal de Contas do Estado. Acórdão nº 546/2026 – 1ª Câmara. Relator: Conselheiro Dirceu Rodolfo de Melo Júnior. Disponível em: <https://portal.tcepe.tc.br/jurisprudencia/consulta/resultado-busca/deliberacoes>, acesso em 22 de abril de 2026.

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[1] Art. 113. Os negócios jurídicos devem ser interpretados conforme a boa-fé e os usos do lugar de sua celebração.

Art. 187. Também comete ato ilícito o titular de um direito que, ao exercê-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econômico ou social, pela boa-fé ou pelos bons costumes.

Art. 422. Os contratantes são obrigados a guardar, assim na conclusão do contrato, como em sua execução, os princípios de probidade e boa-fé (BRASIL, 2026)

[2] CAMELO, Bradson; NOBREGA, Marcos; TORRES, Ronny Charles L. de. Análise Econômica das Licitações e Contratos de acordo com a Lei n. º 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações). Belo Horizonte: Fórum, 2022.

[3] As empresas que contratam com a Administração devem ofertar preços compatíveis com os de mercado, sob pena de serem responsabilizadas por eventual sobrepreço constatado no contrato, uma vez que o regime jurídico-administrativo relativo às contratações públicas, com a consequente obrigação de seguir os preços praticados no mercado (art. 43, inciso IV, da Lei 8.666/1993), se aplica tanto à Administração Pública quanto aos colaboradores privados. (BRASIL, 2026)

[4] Art. 22.  Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados. (BRASIL, 2026)