Durante décadas, as execuções fiscais ocuparam uma posição paradoxal no sistema de justiça brasileiro. Embora destinadas à recuperação de receitas indispensáveis à manutenção das políticas públicas e ao financiamento das atividades estatais, transformaram-se, ao longo do tempo, em um dos principais fatores de congestionamento do Poder Judiciário. Criadas para assegurar a efetividade da arrecadação tributária e a proteção do interesse público, passaram a integrar, em larga medida, um cenário de litigiosidade massificada, caracterizado pela baixa recuperação de créditos e pela elevada ocupação da estrutura judicial.

Os números sempre impressionaram. Há anos os relatórios estatísticos do Conselho Nacional de Justiça apontam as execuções fiscais como o segmento processual de maior impacto na taxa de congestionamento da Justiça brasileira. Milhões de processos permanecem em tramitação sem qualquer perspectiva concreta de recuperação do crédito, consumindo recursos humanos, financeiros e tecnológicos de magistrados, servidores, procuradorias públicas e órgãos auxiliares da Justiça. Em muitos casos, o devedor desapareceu, a empresa encerrou suas atividades há décadas, os sócios responsáveis não são localizados ou simplesmente inexistem bens capazes de satisfazer a obrigação tributária. Ainda assim, tais processos permanecem formalmente ativos, compondo um vasto acervo judicial cuja utilidade prática é frequentemente questionável.

A situação revela uma das grandes contradições da administração da dívida ativa no Brasil. Enquanto os entes públicos enfrentam limitações orçamentárias e buscam mecanismos cada vez mais sofisticados de recuperação de créditos, parcela significativa da energia institucional continua direcionada à manutenção de processos cujo potencial arrecadatório é praticamente inexistente. O resultado é a criação de uma espécie de “arquivo processual ativo”, formado por execuções que permanecem em tramitação não porque exista uma expectativa real de satisfação do crédito, mas porque o sistema, durante muitos anos, mostrou-se incapaz de estabelecer critérios objetivos para distinguir cobranças viáveis de cobranças manifestamente inviáveis.

Esse fenômeno não produz apenas consequências estatísticas. A manutenção indefinida de execuções fiscais sem perspectiva de êxito gera custos concretos para toda a sociedade. Cada processo demanda movimentação administrativa, alimentação de sistemas, expedição de atos processuais, análise por servidores, apreciação judicial e atuação dos órgãos de representação fazendária. Trata-se de uma estrutura complexa e onerosa que continua sendo mobilizada mesmo quando a probabilidade de recuperação do crédito se aproxima de zero. Em outras palavras, recursos públicos são empregados para administrar litígios que, muitas vezes, já não possuem qualquer utilidade prática.

A persistência desse modelo também produz efeitos negativos sobre a própria percepção de eficiência do Estado. A mera existência formal de milhões de execuções fiscais não significa, necessariamente, maior capacidade arrecadatória. Ao contrário, o excesso de processos pode dificultar a identificação daqueles casos em que efetivamente existem bens, patrimônio ou capacidade financeira aptos a satisfazer a obrigação tributária. O acúmulo indiscriminado de demandas acaba por dispersar esforços institucionais, reduzindo a eficiência da cobrança e comprometendo a gestão estratégica da dívida ativa.

Foi nesse contexto que o Conselho Nacional de Justiça, a partir da Resolução nº 547/2024 — alterada e aprofundada pela Resolução nº 617/2025 —, instituiu medidas destinadas ao tratamento racional das execuções fiscais, alinhadas às diretrizes fixadas pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1.184 da repercussão geral. A iniciativa não surge de forma isolada. Ela integra um movimento mais amplo de transformação da gestão processual brasileira, orientado pela busca de eficiência, racionalidade administrativa e utilização adequada dos recursos públicos. Os resultados já são concretos: o estoque de execuções fiscais pendentes caiu de 26,5 milhões de processos no início de 2024 para 16,5 milhões ao final de 2025, redução de 37,8%.

Nos últimos anos, tornou-se cada vez mais evidente a necessidade de superar uma cultura jurídica baseada exclusivamente na ideia de que todo crédito inscrito em dívida ativa deve necessariamente gerar uma execução fiscal e que toda execução fiscal deve permanecer indefinidamente em tramitação até a satisfação integral da obrigação. Essa lógica, construída em um contexto histórico distinto, mostrou-se insuficiente diante da magnitude dos acervos processuais contemporâneos e da crescente exigência de resultados concretos por parte da sociedade.

O próprio Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1.184 da repercussão geral, reconheceu a legitimidade da adoção de mecanismos voltados à racionalização da cobrança judicial dos créditos públicos. A decisão sinalizou que a eficiência administrativa e a adequada gestão da litigiosidade também constituem valores constitucionais relevantes, capazes de orientar a atuação dos entes públicos na definição de suas estratégias de recuperação de receitas. Não se trata de relativizar a importância do crédito tributário, mas de reconhecer que a sua cobrança deve ocorrer de forma compatível com os princípios da eficiência, da economicidade e da boa administração pública.

A recente regulamentação aprovada pelo CNJ representa, portanto, mais do que uma simples medida de gestão processual. Ela sinaliza uma mudança de paradigma na forma como o Estado brasileiro compreende a cobrança judicial da dívida ativa. Pela primeira vez, a preocupação institucional desloca-se de maneira mais explícita da mera preservação quantitativa do acervo para a análise qualitativa da efetividade dos processos em tramitação. O foco deixa de ser a manutenção indefinida das execuções e passa a ser a identificação de quais demandas ainda possuem utilidade prática para a satisfação do crédito público.

Essa mudança é particularmente significativa porque rompe com uma tradição histórica de acumulação processual. Durante décadas, a permanência de um processo em tramitação foi frequentemente percebida como uma demonstração de rigor arrecadatório ou de proteção do interesse público. A nova orientação, contudo, parte de uma premissa distinta: a de que não existe verdadeira proteção ao interesse público quando recursos humanos e financeiros são continuamente direcionados a processos incapazes de produzir qualquer resultado efetivo.

Mais do que reduzir estatísticas ou melhorar indicadores de produtividade, a nova política do CNJ pretende redefinir a própria lógica de funcionamento das execuções fiscais no Brasil. O objetivo não é extinguir créditos legítimos nem promover qualquer forma de renúncia arrecadatória. O que se busca é concentrar a atuação estatal naquilo que efetivamente importa: a recuperação de créditos viáveis, a utilização inteligente dos instrumentos de cobrança e a construção de um sistema de justiça mais eficiente, mais racional e mais comprometido com resultados concretos.

Nesse sentido, a nova regulamentação pode ser compreendida como um dos mais relevantes marcos recentes na evolução da cobrança judicial da dívida ativa brasileira. Ela reflete a percepção de que a eficiência do sistema não deve ser medida pelo número de processos em tramitação, mas pela capacidade real de transformar créditos formalmente existentes em receitas efetivamente arrecadadas. Trata-se de uma mudança cultural profunda, cujos impactos certamente transcenderão o universo das execuções fiscais e influenciarão, nos próximos anos, a própria forma de compreensão da relação entre administração tributária, Poder Judiciário e interesse público.

O fim da lógica do acervo infinito

Tradicionalmente, a execução fiscal foi conduzida sob uma lógica de permanência quase indefinida. A simples existência formal do crédito tributário era frequentemente considerada suficiente para justificar a manutenção do processo em tramitação, ainda que inexistissem elementos concretos capazes de indicar a viabilidade de sua satisfação. Em muitos casos, a atuação institucional concentrava-se na preservação do feito dentro do acervo judicial, independentemente da efetiva possibilidade de recuperação do valor devido.

Essa cultura processual foi construída a partir da legítima preocupação com a proteção do patrimônio público e com a indisponibilidade do crédito tributário. Durante décadas, prevaleceu a compreensão de que o encerramento prematuro de uma execução fiscal poderia representar uma forma indevida de renúncia arrecadatória ou de enfraquecimento da atividade de cobrança. Como consequência, consolidou-se um modelo no qual a permanência do processo passou a ser vista, por si só, como expressão de diligência administrativa.

Na prática, entretanto, a realidade revelou limitações evidentes desse paradigma. Mesmo diante da inexistência de bens penhoráveis, da ausência de localização do devedor, da dissolução de empresas executadas ou da completa inviabilidade prática da cobrança, milhares de processos permaneceram ativos por décadas. Muitos deles atravessaram gerações de magistrados, procuradores e servidores sem que qualquer ato efetivo de recuperação patrimonial fosse realizado. A execução continuava formalmente existente, mas já não desempenhava a função para a qual havia sido criada.

O resultado foi a formação de um gigantesco estoque processual composto por ações sem utilidade concreta. Em vez de funcionarem como instrumentos de recuperação de receitas públicas, inúmeras execuções passaram a integrar uma espécie de passivo administrativo do sistema de justiça, consumindo recursos institucionais sem produzir resultados proporcionais. A manutenção desses processos exigia movimentação constante dos órgãos judiciais e fazendários, ao mesmo tempo em que contribuía para o aumento das taxas de congestionamento e para a redução da capacidade operacional destinada aos casos efetivamente recuperáveis.

Esse fenômeno produziu uma distorção relevante na própria compreensão da atividade arrecadatória. Durante muito tempo, a eficiência da cobrança pública foi associada ao volume de execuções ajuizadas ou à dimensão do acervo fiscal em tramitação. Contudo, a experiência demonstrou que quantidade e efetividade nem sempre caminham juntas. Um sistema que mantém milhões de processos sem perspectiva de recuperação não necessariamente arrecada mais; muitas vezes apenas administra de forma mais onerosa a própria incapacidade de recuperar determinados créditos.

A nova orientação do Conselho Nacional de Justiça procura enfrentar exatamente esse problema estrutural. A Resolução nº 547/2024 estabeleceu como critério objetivo a extinção de execuções de valor inferior a R$ 10 mil sem movimentação útil há mais de um ano e sem citação ou penhora efetivada — hipóteses em que a inviabilidade prática da cobrança torna-se objetivamente verificável. Com isso, o CNJ promove uma mudança significativa de enfoque: o centro da discussão deixa de ser a mera sobrevivência formal do processo e passa a ser a sua utilidade efetiva para a realização do interesse público.

A medida parte do reconhecimento de uma realidade frequentemente ignorada nos debates sobre arrecadação: manter processos inviáveis não fortalece a cobrança tributária. Ao contrário, pode enfraquecê-la. Cada hora de trabalho dedicada a uma execução sem perspectiva de êxito representa uma hora que deixa de ser empregada na localização de patrimônios, na negociação de parcelamentos, na celebração de transações tributárias ou na condução de processos com efetiva capacidade arrecadatória.

Sob essa perspectiva, a racionalização proposta pelo CNJ não deve ser compreendida como uma política de redução da cobrança fiscal, mas como uma estratégia de qualificação da atividade arrecadatória. O objetivo não é abandonar créditos públicos legítimos, mas direcionar os esforços institucionais para os casos em que a atuação estatal possui reais condições de produzir resultados concretos. Trata-se de substituir uma lógica de acumulação por uma lógica de efetividade.

A revisão dos processos antigos também dialoga diretamente com princípios constitucionais que ganharam crescente relevância na Administração Pública contemporânea. A eficiência, a economicidade, a boa gestão dos recursos públicos e a duração razoável do processo impõem que a atuação estatal seja orientada não apenas pela legalidade formal, mas também pela obtenção de resultados socialmente úteis. Não parece compatível com esses valores a manutenção indefinida de milhares de execuções cuja única função prática é permanecer estatisticamente registradas nos sistemas processuais.

Ao promover essa mudança, o CNJ reafirma uma premissa simples, mas frequentemente esquecida: eficiência arrecadatória não se confunde com quantidade de processos ajuizados. A verdadeira medida do sucesso da cobrança pública não está no tamanho do acervo judicial, mas na capacidade de transformar créditos inscritos em dívida ativa em receitas efetivamente incorporadas aos cofres públicos. O que importa não é quantas execuções existem, mas quantas delas possuem potencial real de recuperação.

Nesse sentido, a nova orientação representa mais do que uma iniciativa de gestão processual. Ela simboliza a transição de um modelo centrado na preservação indefinida dos processos para outro orientado pela análise de resultados, pela utilização racional dos recursos públicos e pela busca de maior efetividade na recuperação do crédito tributário. Trata-se de uma transformação que desafia práticas historicamente consolidadas, mas que parece cada vez mais necessária diante das exigências de um sistema de justiça moderno, eficiente e comprometido com a realização concreta do interesse público.

A centralidade da prescrição intercorrente

O eixo jurídico da nova regulamentação é a prescrição intercorrente. Embora a discussão pública sobre as recentes medidas do Conselho Nacional de Justiça frequentemente destaque a necessidade de redução do congestionamento processual, o verdadeiro fundamento normativo da iniciativa encontra-se em um instituto já consolidado há décadas no ordenamento jurídico brasileiro: a impossibilidade de manutenção indefinida de processos executivos sem perspectiva concreta de satisfação do crédito.

Prevista no art. 40 da Lei nº 6.830/1980 e amplamente desenvolvida pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, a prescrição intercorrente constitui consequência jurídica da paralisação prolongada da execução fiscal em situações nas quais não são localizados bens penhoráveis ou não se consegue encontrar o próprio executado. Trata-se, em essência, do reconhecimento de que o exercício do poder de cobrança pelo Estado também está submetido a limites temporais, compatíveis com os princípios da segurança jurídica, da estabilidade das relações sociais e da razoável duração dos processos.

A lógica subjacente ao instituto é relativamente simples. Se a pretensão de cobrança não pode subsistir indefinidamente antes do ajuizamento da ação, tampouco pode permanecer eternamente em aberto após a instauração do processo judicial. A execução fiscal não constitui um mecanismo capaz de suspender indefinidamente o fluxo do tempo jurídico. Ainda que o crédito tributário possua relevância pública inegável, sua exigibilidade deve coexistir com a necessidade de previsibilidade e estabilidade das relações jurídicas.

A consolidação dessa compreensão foi resultado de um longo processo jurisprudencial. A Súmula 314 do STJ, aprovada em 2005, já sintetizava o mecanismo essencial: não localizados bens penhoráveis, suspende-se o processo por um ano, findo o qual se inicia o prazo da prescrição quinquenal intercorrente. Ainda assim, durante anos persistiram controvérsias operacionais sobre o termo inicial da contagem, os efeitos da intimação da Fazenda Pública e os requisitos para o reconhecimento judicial da prescrição. Essas dúvidas foram definitivamente pacificadas pelo STJ em setembro de 2018, no julgamento do REsp 1.340.553/RS sob o regime de recursos repetitivos, que consolidou seis teses nos Temas 566 a 571: o prazo de suspensão de um ano tem início automaticamente na data da ciência da Fazenda Pública acerca da não localização do devedor ou da inexistência de bens penhoráveis, independentemente de despacho judicial, e findo esse prazo inicia-se de pleno direito o quinquênio prescricional, podendo o magistrado reconhecer a prescrição de ofício após ouvida a Fazenda Pública. Gradualmente, portanto, os tribunais superiores construíram um entendimento consistente acerca da matéria, estabelecendo parâmetros objetivos para a incidência do instituto e reforçando sua compatibilidade com a proteção do interesse fazendário.

Apesar dessa consolidação normativa e jurisprudencial, o reconhecimento da prescrição intercorrente continuou encontrando resistência prática em diversos órgãos de cobrança e, em certa medida, também em alguns setores do próprio Poder Judiciário. Frequentemente prevalecia a percepção de que o encerramento de uma execução fiscal representaria uma espécie de derrota institucional do Estado ou um enfraquecimento da atividade arrecadatória. Em consequência, muitos processos permaneciam em tramitação por períodos extremamente longos, ainda que inexistisse qualquer perspectiva concreta de localização de patrimônio ou satisfação da obrigação tributária.

Essa resistência pode ser compreendida sob diferentes perspectivas. De um lado, existe a legítima preocupação dos gestores públicos com a preservação do crédito tributário, especialmente em um contexto de crescente demanda por recursos destinados ao financiamento das políticas públicas. De outro, a própria cultura jurídica brasileira historicamente associou a ideia de interesse público à máxima conservação possível dos instrumentos de cobrança estatal. O resultado foi a formação de um ambiente institucional em que a extinção da execução frequentemente era vista com desconfiança, mesmo quando os pressupostos legais da prescrição intercorrente estavam claramente configurados.

A nova orientação do Conselho Nacional de Justiça procura justamente enfrentar essa assimetria entre a previsão normativa e a realidade prática dos processos. Ao determinar a revisão sistemática de execuções fiscais antigas e ao incentivar a identificação de hipóteses de prescrição intercorrente, o CNJ não cria um novo instituto jurídico nem altera os fundamentos legais da cobrança fiscal. O que faz é reforçar a necessidade de aplicação efetiva de regras que já integram o ordenamento jurídico brasileiro e que há muito tempo vêm sendo reconhecidas pelos tribunais superiores.

Sob essa perspectiva, a atuação do CNJ possui um importante componente de uniformização institucional. O objetivo não é simplesmente extinguir processos antigos, mas assegurar que situações idênticas recebam tratamento semelhante em todo o país. Durante muitos anos, a aplicação da prescrição intercorrente variou significativamente entre diferentes tribunais, varas e órgãos de representação fazendária. Em alguns locais, o instituto era reconhecido com relativa naturalidade; em outros, execuções praticamente inviáveis permaneciam em tramitação por décadas. A nova regulamentação busca reduzir essas disparidades e promover maior coerência na administração da justiça fiscal.

A mensagem institucional transmitida pelo Conselho é clara: processos que permanecem por anos sem qualquer perspectiva de resultado útil não podem ocupar indefinidamente espaço na estrutura judicial. A permanência de uma execução fiscal somente se justifica quando ainda existe uma possibilidade razoável de satisfação do crédito. Quando essa expectativa desaparece de forma objetiva e prolongada, a manutenção do processo deixa de atender ao interesse público e passa a representar apenas um custo administrativo adicional para o Estado.

Essa conclusão não decorre de uma visão leniente em relação à inadimplência tributária. Ao contrário, parte da compreensão de que a efetividade da cobrança exige concentração de esforços onde existem reais possibilidades de recuperação patrimonial. O acúmulo indiscriminado de processos inviáveis compromete a capacidade operacional das Procuradorias e do próprio Poder Judiciário, dificultando a atuação nos casos em que a cobrança efetivamente pode gerar resultados concretos.

A valorização da prescrição intercorrente também está diretamente relacionada à proteção da segurança jurídica. Em um Estado de Direito, não é desejável que cidadãos, empresas e agentes econômicos permaneçam indefinidamente sujeitos à existência de processos sem perspectiva concreta de desfecho. A previsibilidade das relações jurídicas exige que o decurso do tempo produza consequências, especialmente quando o próprio Estado não consegue identificar meios eficazes para a satisfação de sua pretensão creditícia.

Além disso, a nova orientação prestigia o princípio constitucional da duração razoável do processo, introduzido expressamente pela Emenda Constitucional nº 45/2004. Embora frequentemente associado à tutela dos direitos dos particulares, esse princípio também se aplica à gestão da atividade jurisdicional como um todo. A manutenção indefinida de execuções inviáveis compromete a eficiência do sistema, dificulta a prestação jurisdicional em outros processos e contribui para o aumento dos índices de congestionamento que há anos desafiam o Poder Judiciário brasileiro.

Nesse cenário, a centralidade conferida à prescrição intercorrente pela nova regulamentação do CNJ revela uma compreensão mais madura da função exercida pela execução fiscal. O processo deixa de ser visto como um fim em si mesmo e passa a ser compreendido como um instrumento destinado à obtenção de resultados concretos. Quando essa finalidade desaparece de maneira objetiva e prolongada, a própria continuidade da demanda perde sua razão de existir.

Mais do que um mecanismo de extinção processual, a prescrição intercorrente assume, portanto, um papel de racionalização institucional. Ela funciona como um limite jurídico à perpetuação de litígios inviáveis e como um instrumento de reorganização dos esforços arrecadatórios do Estado. Ao reforçar sua aplicação, o CNJ não promove uma política de abandono de créditos públicos, mas reafirma a necessidade de compatibilizar a cobrança tributária com os princípios constitucionais da eficiência, da segurança jurídica e da boa administração da justiça.

A necessária participação dos entes públicos

Importa destacar que a nova regulamentação não autoriza extinções automáticas de execuções fiscais nem institui qualquer mecanismo de cancelamento generalizado de créditos públicos. Embora o debate público sobre a matéria tenha sido frequentemente apresentado sob a perspectiva da redução do estoque processual, uma leitura atenta das medidas adotadas pelo Conselho Nacional de Justiça revela preocupação constante com a preservação das garantias processuais e com a proteção do interesse fazendário.

Esse aspecto é particularmente relevante porque afasta uma interpretação equivocada que poderia surgir a partir da simples divulgação dos objetivos da norma. A iniciativa do CNJ não pretende substituir a análise judicial individualizada por critérios meramente estatísticos, nem transformar o decurso do tempo em fundamento automático para a extinção de processos. O reconhecimento da prescrição intercorrente continua condicionado à observância dos requisitos legais e ao respeito integral às garantias processuais que regem a atuação da Fazenda Pública.

Por essa razão, antes de qualquer reconhecimento de prescrição ou encerramento da execução, os entes públicos deverão ser formalmente intimados para se manifestar nos autos. A exigência não constitui mera formalidade burocrática. Trata-se de elemento essencial da própria legitimidade do procedimento, uma vez que assegura à Fazenda Pública a oportunidade de demonstrar a existência de circunstâncias capazes de justificar a continuidade da cobrança judicial.

Esse ponto merece especial atenção, sobretudo porque evidencia que a nova sistemática está longe de representar uma política de esvaziamento da atividade arrecadatória. Ao contrário, o procedimento foi estruturado precisamente para permitir que os órgãos fazendários realizem uma reavaliação qualificada dos processos alcançados pelas novas diretrizes, identificando situações em que ainda exista potencial concreto de recuperação do crédito.

A intimação possibilita que a Fazenda Pública apresente informações eventualmente não refletidas no histórico processual imediato. Poderão ser demonstradas, por exemplo, causas legais de suspensão ou interrupção da prescrição, parcelamentos realizados em momento posterior, medidas constritivas recentemente efetivadas, informações patrimoniais supervenientes, localização de bens anteriormente desconhecidos ou qualquer outra circunstância apta a evidenciar a viabilidade da execução.

Além disso, a manifestação fazendária permitirá esclarecer situações em que diligências relevantes estejam em andamento ou em fase de implementação. Não raramente, a efetividade da cobrança depende da utilização de sistemas eletrônicos de pesquisa patrimonial, do cruzamento de bases de dados ou da obtenção de informações provenientes de outros órgãos públicos. Em determinadas hipóteses, a continuidade da execução pode encontrar justificativa legítima justamente na existência de medidas concretas ainda capazes de produzir resultados úteis.

Sob essa perspectiva, a intimação prévia representa importante mecanismo de equilíbrio entre eficiência processual e proteção do crédito público. De um lado, impede que processos manifestamente inviáveis permaneçam indefinidamente ativos apenas por inércia administrativa. De outro, assegura que créditos efetivamente recuperáveis não sejam extintos sem que a Fazenda Pública tenha oportunidade de demonstrar sua viabilidade.

A preservação desse espaço de manifestação também possui relevante dimensão constitucional. Embora o contraditório seja tradicionalmente associado à proteção dos direitos dos particulares, sua incidência alcança igualmente a atuação dos entes públicos quando exercem prerrogativas processuais legitimamente reconhecidas pelo ordenamento jurídico. O interesse fazendário não pode ser simplesmente desconsiderado em nome da racionalização do acervo processual. É precisamente por isso que a nova sistemática foi concebida para compatibilizar eficiência administrativa com participação institucional.

Pode-se afirmar, nesse sentido, que a regulamentação fortalece aquilo que se poderia denominar de contraditório institucional. Antes da adoção de medidas potencialmente capazes de extinguir a pretensão executiva do Estado, a Fazenda Pública é chamada a demonstrar, de forma fundamentada, se ainda existem elementos que recomendem a continuidade da demanda. O procedimento não elimina a atuação fazendária; ao contrário, exige uma atuação mais qualificada, estratégica e baseada em critérios objetivos de recuperabilidade do crédito.

Essa característica distingue a política atualmente adotada pelo CNJ de qualquer tentativa de cancelamento indiscriminado de execuções fiscais. Não se está diante de uma anistia processual, de um programa de perdão tributário ou de uma forma indireta de remissão de débitos. O crédito público continua existindo enquanto não reconhecida sua extinção pelas vias legalmente previstas, e a Fazenda Pública mantém plena possibilidade de demonstrar a subsistência de seu interesse processual.

A preocupação central da nova regulamentação não é eliminar créditos, mas identificar quais processos ainda desempenham uma função efetiva dentro da política de recuperação da dívida ativa. O objetivo consiste em distinguir situações nas quais a execução permanece como instrumento útil de cobrança daquelas em que a tramitação processual se tornou mera formalidade destituída de perspectiva concreta de resultado.

Essa distinção é fundamental. Durante muitos anos, a existência de um processo em tramitação foi frequentemente confundida com a existência de uma possibilidade real de arrecadação. Entretanto, a experiência demonstrou que essas duas realidades nem sempre coincidem. Há execuções formalmente ativas que não apresentam qualquer chance objetiva de satisfação do crédito, assim como existem processos mais recentes ou estrategicamente conduzidos que possuem elevado potencial arrecadatório. A nova orientação procura justamente deslocar o foco da quantidade para a qualidade da cobrança.

Em última análise, a sistemática adotada pelo CNJ reflete uma compreensão mais sofisticada da relação entre arrecadação e eficiência. O interesse público não é atendido pela simples acumulação de processos em tramitação, mas pela capacidade de identificar, acompanhar e priorizar os créditos efetivamente recuperáveis. Ao exigir a manifestação prévia da Fazenda Pública e preservar integralmente o contraditório institucional, a regulamentação busca assegurar que essa seleção ocorra de forma técnica, transparente e juridicamente fundamentada.

O resultado pretendido não é a redução artificial dos números do Poder Judiciário, mas a construção de um modelo de cobrança mais racional, capaz de concentrar recursos humanos, tecnológicos e financeiros na recuperação de créditos que ainda possuem viabilidade concreta de satisfação. Trata-se, em suma, de substituir a lógica da permanência indefinida pela lógica da efetividade, sem abrir mão das garantias processuais nem da proteção ao patrimônio público.

O impacto para as Procuradorias

Talvez o principal impacto da nova regulamentação recaia sobre as Procuradorias Públicas. Embora a discussão frequentemente se concentre nos reflexos para o Poder Judiciário e para os indicadores de congestionamento processual, é nos órgãos responsáveis pela representação judicial dos entes federativos que a mudança de paradigma tende a produzir seus efeitos mais profundos e duradouros.

Durante muitos anos, a atividade de cobrança judicial foi estruturada a partir de uma lógica predominantemente quantitativa. O sucesso institucional frequentemente era associado ao volume de execuções propostas, ao número de inscrições em dívida ativa encaminhadas ao Judiciário ou à dimensão do acervo fiscal em tramitação. Em certa medida, acreditava-se que a expansão contínua da judicialização representava, por si só, um sinal de rigor arrecadatório e de proteção do interesse público.

A experiência acumulada ao longo das últimas décadas, contudo, demonstrou as limitações desse modelo. O aumento do número de execuções fiscais não foi acompanhado, necessariamente, pelo crescimento proporcional da recuperação de receitas. Ao contrário, em muitos casos, a multiplicação indiscriminada de demandas produziu um efeito inverso: a dispersão dos recursos humanos e institucionais disponíveis, dificultando a concentração de esforços nos créditos efetivamente recuperáveis.

A nova orientação do Conselho Nacional de Justiça parte justamente do reconhecimento dessa realidade. O foco deixa de estar na quantidade de processos e passa a se concentrar na efetividade da recuperação do crédito. A preocupação central já não é simplesmente ajuizar e manter execuções fiscais em tramitação, mas identificar quais delas possuem reais condições de produzir resultados concretos para a Fazenda Pública.

Essa mudança, embora aparentemente simples, representa uma transformação profunda na cultura institucional das Procuradorias. O paradigma da acumulação processual cede espaço a uma lógica baseada na análise de recuperabilidade, na gestão estratégica de ativos e na utilização racional dos recursos disponíveis. Em vez de administrar um estoque crescente de demandas, os órgãos de representação fazendária passam a ser chamados a desenvolver mecanismos capazes de distinguir, com critérios técnicos e objetivos, os créditos efetivamente exigíveis daqueles cuja recuperação se mostra improvável ou economicamente desvantajosa.

Esse movimento exigirá uma profunda revisão dos acervos fiscais atualmente existentes. As Procuradorias precisarão identificar execuções antigas, mapear processos suspensos há longos períodos, verificar a existência de atos interruptivos ou suspensivos da prescrição, analisar históricos de parcelamentos, examinar informações patrimoniais atualizadas e avaliar a viabilidade concreta de prosseguimento de cada demanda.

A tarefa está longe de ser meramente burocrática. Em muitos casos, será necessário reconstruir a trajetória processual de execuções que tramitam há mais de uma década, identificando eventos relevantes que possam justificar sua manutenção ou, ao contrário, evidenciar a ocorrência da prescrição intercorrente. Trata-se de um trabalho que exige conhecimento jurídico especializado, capacidade analítica e estrutura organizacional adequada para lidar com grandes volumes de informação.

Por essa razão, os reflexos da nova regulamentação transcendem o plano estritamente jurídico. Mais do que um desafio interpretativo, as Procuradorias enfrentarão um autêntico desafio de gestão pública. A eficiência da cobrança fiscal passará a depender cada vez menos da simples atuação processual tradicional e cada vez mais da capacidade institucional de produzir inteligência estratégica sobre os créditos administrados.

Nesse novo cenário, a gestão da informação assume papel central. Não basta conhecer o processo; é necessário conhecer o perfil do devedor, sua situação patrimonial, seu histórico de adimplemento, a existência de outras execuções, a possibilidade de celebração de acordos e a probabilidade real de recuperação do crédito. A tomada de decisões passa a depender de dados estruturados, indicadores de desempenho e mecanismos de monitoramento permanente.

As Procuradorias que conseguirem desenvolver ferramentas de inteligência de dados provavelmente estarão em posição privilegiada para enfrentar esse novo ambiente institucional. O cruzamento automatizado de informações, a classificação de créditos por grau de recuperabilidade, a identificação de padrões de inadimplência e a priorização de demandas com maior potencial arrecadatório tendem a se tornar instrumentos cada vez mais relevantes na formulação das estratégias de cobrança.

Da mesma forma, a utilização de tecnologias de rastreamento patrimonial tende a ganhar protagonismo. Sistemas de pesquisa de ativos financeiros, consultas integradas a bases cadastrais, mecanismos de localização de bens e ferramentas de análise patrimonial permitem que os esforços institucionais sejam direcionados de forma mais eficiente, reduzindo o tempo gasto em diligências de baixa efetividade e aumentando as chances de recuperação do crédito.

Outro aspecto relevante diz respeito à crescente valorização dos mecanismos consensuais de cobrança. A experiência recente demonstra que instrumentos como parcelamentos especiais, transações tributárias, negócios jurídicos processuais e programas de regularização fiscal frequentemente apresentam resultados superiores aos obtidos por meio da simples manutenção de execuções judiciais prolongadas. A nova lógica regulatória incentiva justamente essa mudança de perspectiva, privilegiando soluções capazes de gerar arrecadação efetiva em detrimento da mera perpetuação do litígio.

Nesse contexto, a figura do procurador público também tende a sofrer significativa transformação. A atuação deixa de ser predominantemente reativa — limitada ao acompanhamento processual de milhares de execuções — e passa a incorporar elementos cada vez mais sofisticados de planejamento estratégico, gestão de riscos e análise de dados. O profissional não será apenas um operador do processo judicial, mas também um gestor de ativos públicos e um formulador de estratégias de recuperação de receitas.

A mudança é particularmente relevante para os Municípios, que frequentemente concentram grande volume de execuções fiscais de pequeno e médio valor. Para essas entidades, a adoção de critérios objetivos de recuperabilidade pode representar não apenas redução do acervo processual, mas também aumento da eficiência arrecadatória, permitindo que recursos escassos sejam direcionados às demandas com maior potencial de retorno financeiro.

Ao mesmo tempo, a nova regulamentação impõe a necessidade de construção de políticas institucionais mais transparentes e fundamentadas. Decisões sobre manutenção, suspensão ou encerramento de execuções não poderão ser tomadas de forma intuitiva ou casuística. Será necessário estabelecer parâmetros objetivos, documentar critérios de atuação e desenvolver mecanismos capazes de justificar tecnicamente as escolhas realizadas pela Administração.

Em última análise, a mensagem transmitida pelo CNJ às Procuradorias é inequívoca: a eficiência da cobrança fiscal não será mais medida pelo tamanho do acervo processual, mas pela capacidade de transformar créditos inscritos em dívida ativa em receitas efetivamente arrecadadas. A atuação institucional passa a ser avaliada menos pela quantidade de processos em tramitação e mais pela qualidade dos resultados produzidos.

As Procuradorias que conseguirem compreender essa transformação e adaptar suas estruturas a essa nova realidade provavelmente alcançarão níveis superiores de eficiência e arrecadação. Por outro lado, aquelas que permanecerem vinculadas a modelos baseados exclusivamente na judicialização massiva e na administração passiva de grandes estoques processuais tendem a enfrentar dificuldades crescentes em um ambiente jurídico cada vez mais orientado por critérios de efetividade, racionalidade e governança pública.

A nova regulamentação do CNJ, portanto, não representa apenas uma alteração procedimental. Ela inaugura um novo modo de compreender a cobrança da dívida ativa e redefine o papel das Procuradorias Públicas na gestão do crédito tributário. Mais do que administrar processos, será necessário administrar informações, estratégias e resultados. E talvez seja exatamente essa a transformação mais relevante produzida pela nova política de racionalização das execuções fiscais.

O desafio do equilíbrio

A discussão, contudo, não deve ser reduzida a uma oposição simplista entre arrecadação e eficiência. Uma das maiores dificuldades enfrentadas pelos debates contemporâneos sobre execução fiscal consiste justamente na tendência de apresentar essas duas dimensões como valores incompatíveis ou mutuamente excludentes. De um lado, surgem aqueles que enxergam qualquer iniciativa de racionalização processual como uma ameaça à arrecadação e à proteção do patrimônio público. De outro, posicionam-se os que veem a manutenção de execuções fiscais antigas exclusivamente como um problema estatístico ou administrativo, desconsiderando a relevância material dos créditos envolvidos.

Ambas as perspectivas, entretanto, capturam apenas parcialmente a complexidade do problema.

O verdadeiro desafio consiste em encontrar um ponto de equilíbrio entre a preservação do crédito público e a racionalidade administrativa. Não se trata de escolher entre arrecadar ou tornar o sistema mais eficiente. O objetivo é construir um modelo institucional capaz de compatibilizar essas duas finalidades, reconhecendo que a arrecadação somente se legitima plenamente quando realizada por meios eficientes e que a eficiência administrativa somente possui sentido quando colocada a serviço da proteção do interesse público.

Essa preocupação é especialmente importante porque o crédito tributário não representa um interesse meramente patrimonial do Estado. Diferentemente dos créditos privados, a receita tributária possui inequívoca função social. É por meio dela que se financiam os serviços públicos essenciais, os investimentos em infraestrutura urbana, as políticas de educação, os sistemas de saúde, os programas de assistência social, a manutenção da segurança pública e inúmeras outras atividades indispensáveis ao funcionamento da coletividade.

Em uma sociedade complexa e marcada por demandas crescentes sobre a atuação estatal, a arrecadação tributária constitui um dos principais instrumentos de concretização dos direitos fundamentais previstos na Constituição. Cada crédito legitimamente constituído e efetivamente recuperado representa, em última análise, recursos que podem ser convertidos em benefícios coletivos. Por essa razão, qualquer debate sobre racionalização da cobrança fiscal deve partir do reconhecimento de que a proteção da receita pública permanece como um objetivo legítimo e constitucionalmente relevante.

Todavia, a mesma preocupação com o interesse público exige que se observe também o custo associado à manutenção de processos inviáveis. A preservação indefinida de execuções fiscais sem perspectiva concreta de recuperação não é uma atividade neutra. Ela demanda estrutura administrativa, mobiliza magistrados, servidores, procuradores, sistemas tecnológicos e recursos financeiros que igualmente pertencem à coletividade.

Em outras palavras, o custo da ineficiência também é suportado pela sociedade.

Quando um órgão público destina tempo e recursos à administração de milhares de processos incapazes de produzir qualquer resultado arrecadatório, esses mesmos recursos deixam de ser empregados em atividades potencialmente mais úteis. A insistência na manutenção de execuções inviáveis pode gerar um efeito paradoxal: em nome da proteção do crédito público, acaba-se comprometendo a própria capacidade institucional de recuperar créditos efetivamente exigíveis.

Esse é um ponto frequentemente negligenciado no debate. A mera permanência de um processo em tramitação não significa, necessariamente, proteção ao interesse fazendário. Em determinadas circunstâncias, a manutenção artificial de um grande estoque de execuções pode produzir exatamente o efeito contrário, dispersando esforços administrativos, dificultando a gestão estratégica da dívida ativa e reduzindo a eficiência global da atividade arrecadatória.

A racionalidade administrativa, portanto, não deve ser compreendida como um valor antagônico à arrecadação. Na realidade, ela constitui condição necessária para que a arrecadação seja realizada de maneira eficiente e sustentável. Um sistema que direciona seus recursos para processos sem perspectiva de êxito tende a arrecadar menos do que aquele capaz de identificar prioridades, classificar riscos e concentrar esforços nos créditos efetivamente recuperáveis.

É precisamente nesse contexto que se insere a nova regulamentação do Conselho Nacional de Justiça. A proposta não consiste em enfraquecer a cobrança da dívida ativa, reduzir a importância do crédito tributário ou flexibilizar o dever estatal de arrecadar. O objetivo é promover uma reorientação estratégica da atividade de cobrança, deslocando a atenção institucional para os casos em que a atuação estatal possui reais condições de gerar resultados concretos.

A lógica subjacente à nova política é relativamente simples: o interesse público não é protegido pela quantidade de processos em tramitação, mas pela capacidade efetiva de recuperação dos créditos públicos. Sob essa perspectiva, a eliminação de execuções inviáveis não representa perda arrecadatória. Ao contrário, pode constituir instrumento de fortalecimento da própria capacidade arrecadatória do Estado, ao liberar recursos humanos e tecnológicos para a atuação em demandas mais promissoras.

A nova regulamentação procura exatamente harmonizar esses interesses aparentemente tensionados. De um lado, preserva o direito da Fazenda Pública de demonstrar a viabilidade dos créditos e de justificar a continuidade das execuções que ainda possuam potencial de recuperação. De outro, reconhece que a perpetuação indefinida de processos sem utilidade prática não se mostra compatível com os princípios constitucionais da eficiência, da economicidade e da boa administração pública.

Essa tentativa de equilíbrio revela uma compreensão mais sofisticada do próprio conceito de interesse público. Durante muito tempo, acreditou-se que a defesa do patrimônio estatal exigia a preservação máxima dos instrumentos de cobrança, independentemente de sua efetividade. A experiência demonstrou, contudo, que a proteção do interesse coletivo demanda algo mais complexo: exige a utilização racional dos recursos disponíveis, a definição de prioridades e a busca permanente por resultados concretos.

Nesse sentido, a nova orientação do CNJ não deve ser interpretada como uma política de redução da cobrança fiscal, mas como uma política de qualificação da cobrança fiscal. A finalidade não é arrecadar menos, mas arrecadar melhor. Não é reduzir a proteção do crédito público, mas aumentar a capacidade do Estado de direcionar seus esforços para onde eles realmente podem produzir resultados.

A questão central, portanto, não consiste em escolher entre arrecadação e eficiência. O verdadeiro desafio está em compreender que ambas são expressões complementares de uma mesma exigência constitucional: a de que o Estado administre seus recursos, seus processos e suas estratégias de cobrança de forma racional, responsável e orientada pela realização concreta do interesse público.

Sob essa perspectiva, a nova regulamentação representa uma tentativa de superar uma falsa dicotomia que por muito tempo marcou o debate sobre execuções fiscais. O que se busca não é sacrificar a arrecadação em nome da eficiência, nem sacrificar a eficiência em nome da arrecadação. O objetivo é construir um modelo capaz de conciliar ambos os valores, reconhecendo que a boa administração pública exige, simultaneamente, responsabilidade fiscal e racionalidade institucional.

Uma mudança cultural

Talvez o aspecto mais relevante da nova resolução não esteja propriamente em seus efeitos processuais imediatos, mas em seu profundo conteúdo simbólico e institucional. As medidas adotadas pelo Conselho Nacional de Justiça produzem consequências práticas importantes sobre a gestão das execuções fiscais, mas seu verdadeiro significado ultrapassa a esfera da técnica processual. O que está em jogo é uma mudança na forma como o próprio Estado brasileiro compreende a relação entre justiça, eficiência e interesse público.

Durante décadas, o sistema de justiça foi marcado por uma cultura fortemente orientada pela acumulação processual. A existência de grandes acervos, a manutenção de processos por longos períodos e a expansão contínua da litigiosidade eram frequentemente percebidas como fenômenos inevitáveis, quando não como demonstrações de rigor institucional. Em muitos contextos, a preocupação central consistia em preservar a tramitação dos feitos, ainda que sua capacidade de produzir resultados concretos fosse cada vez menor.

A nova orientação do CNJ rompe, ao menos em parte, com essa lógica histórica. Ao direcionar a atenção para a efetividade da cobrança e para a utilidade prática dos processos, o Conselho transmite uma mensagem que vai muito além do universo das execuções fiscais: a eficiência do sistema de justiça não deve ser medida pelo tamanho de seus acervos, mas pela sua capacidade de solucionar problemas reais e produzir resultados socialmente relevantes.

Essa afirmação possui enorme relevância institucional. Ela desloca o foco da quantidade para a qualidade, da acumulação para a resolução, da permanência formal para a efetividade material. O processo deixa de ser visto como um fim em si mesmo e passa a ser compreendido como um instrumento destinado à realização de objetivos concretos. Sua legitimidade não decorre simplesmente de sua existência, mas da sua aptidão para gerar resultados compatíveis com as finalidades para as quais foi concebido.

Sob essa perspectiva, a nova regulamentação reflete uma transformação mais ampla que vem ocorrendo na Administração Pública brasileira nas últimas décadas. A partir da consolidação do princípio constitucional da eficiência e da crescente incorporação de práticas modernas de gestão pública, tornou-se cada vez mais evidente que a atuação estatal não pode ser avaliada apenas pela observância formal de procedimentos. É necessário examinar também sua capacidade de produzir resultados, otimizar recursos e atender às necessidades da sociedade.

Essa mudança de paradigma aproximou o setor público de conceitos antes mais associados à governança corporativa e à administração estratégica. Expressões como gestão por resultados, análise de desempenho, governança institucional, gestão de riscos, planejamento estratégico e avaliação de impacto passaram a ocupar espaço crescente no vocabulário jurídico e administrativo. O foco gradualmente se deslocou da simples execução de tarefas para a análise dos resultados efetivamente produzidos por essas atividades.

As execuções fiscais não permaneceram imunes a esse movimento. Durante muito tempo, o sucesso da cobrança pública foi avaliado principalmente pelo volume de processos ajuizados ou pelo montante de créditos inscritos em dívida ativa. Hoje, entretanto, torna-se cada vez mais evidente que esses indicadores, isoladamente considerados, são insuficientes para medir a efetividade da atuação estatal. O que realmente importa é a capacidade de converter créditos formalmente existentes em receitas efetivamente arrecadadas e colocadas a serviço da coletividade.

É precisamente essa racionalidade que parece orientar a nova resolução do CNJ. Ao promover a revisão de execuções fiscais antigas e incentivar a identificação de processos sem perspectiva de recuperação, o Conselho reafirma que a função do sistema de justiça não consiste em administrar indefinidamente litígios inviáveis, mas em contribuir para a solução eficiente dos conflitos e para a realização concreta do interesse público.

Essa compreensão também dialoga com uma percepção cada vez mais difundida na literatura contemporânea sobre administração pública: instituições eficientes não são aquelas que acumulam mais procedimentos, mas aquelas que conseguem utilizar seus recursos de forma inteligente. Em um cenário de restrições orçamentárias permanentes e crescente complexidade das demandas sociais, a boa gestão dos recursos públicos torna-se uma exigência ética, jurídica e política.

O futuro das execuções fiscais aponta, portanto, para um modelo em que a redução dos processos sem perspectiva de êxito libera energia institucional antes desperdiçada na administração de litígios inviáveis. No lugar da acumulação burocrática movida pela inércia dos sistemas, o que se espera é maior inteligência na recuperação de créditos: utilização de dados para definição de prioridades, integração entre cobrança administrativa e judicial, mecanismos consensuais de regularização tributária, tecnologia aplicada à localização de patrimônio e planejamento estratégico na atuação das Procuradorias. Em síntese, mais racionalidade na alocação dos recursos públicos e, sobretudo, mais efetividade.

Naturalmente, não se deve subestimar a dificuldade dessa transformação. O modelo que agora se busca aperfeiçoar foi construído ao longo de décadas e encontra-se profundamente incorporado às práticas institucionais de tribunais, procuradorias e administrações tributárias. Mudanças culturais dessa magnitude raramente ocorrem de forma imediata. Elas exigem adaptação organizacional, revisão de rotinas, desenvolvimento de novas competências e, principalmente, alteração da forma como os próprios agentes públicos compreendem suas funções.

Também seria precipitado imaginar que a simples edição de uma resolução será suficiente para resolver todos os problemas relacionados à cobrança da dívida ativa no Brasil. Questões estruturais como a qualidade dos cadastros fiscais, a insuficiência de informações patrimoniais, a dificuldade de localização de devedores e a própria complexidade do sistema tributário continuarão impondo desafios significativos à atuação dos entes públicos.

Ainda assim, o significado da medida não deve ser minimizado.

Mais do que estabelecer regras procedimentais, o CNJ sinaliza uma mudança de mentalidade. Ao fazê-lo, contribui para consolidar uma visão segundo a qual o sucesso institucional não pode ser aferido pela quantidade de processos que permanecem ativos, mas pela capacidade de produzir resultados concretos para a sociedade.

Se essa transformação será suficiente para alterar de maneira definitiva um modelo construído ao longo de décadas, somente o tempo permitirá avaliar. O que já é possível afirmar, contudo, é que o Conselho Nacional de Justiça acaba de dar mais um passo importante na tentativa de aproximar a cobrança judicial daquilo que dela realmente se espera em um Estado Democrático de Direito: não a mera preservação formal de procedimentos, mas a geração de resultados efetivos, socialmente úteis e compatíveis com os princípios da eficiência, da boa administração e da realização do interesse público.

Em última análise, talvez seja exatamente essa a principal mensagem da nova regulamentação. O valor de um sistema de justiça não está na quantidade de processos que ele consegue acumular, mas na qualidade das soluções que é capaz de entregar. E, sob esse aspecto, a racionalização das execuções fiscais pode representar muito mais do que uma política de gestão processual: pode constituir um importante passo na construção de uma administração pública mais inteligente, mais eficiente e mais comprometida com resultados concretos para os cidadãos.