A reforma tributária instituída pela Emenda Constitucional nº 132/2023 adota como eixo estruturante a migração para a tributação no destino, visando eliminar distorções históricas do ICMS, como a guerra fiscal e a cumulatividade implícita. Esse modelo se fundamenta na neutralidade econômica, permitindo que a carga tributária não interfira nas decisões de produção e investimento.
Nesse cenário, a contribuição prevista no art. 136 do ADCT configura uma exceção significativa. Trata-se de uma manutenção indireta da lógica de tributação na origem, preservada por pressão de estados produtores, como Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Goiás e Pará, que são fortemente dependentes de receitas vinculadas às contribuições incidentes sobre produtos primários.
Essa exceção, que passa longe de ser pontual, introduz um elemento dissonante no novo sistema, pois perpetua uma forma de tributação que a própria reforma pretende superar. A coexistência entre o modelo de destino (CBS/IBS) e uma exação com características de incidência na origem compromete a coerência sistêmica e fragiliza a promessa de neutralidade.
A validação das contribuições estaduais pelo Supremo Tribunal Federal, especialmente na ADI 2.056, baseou-se na premissa de que tais exações seriam facultativas e não tributárias, por estarem vinculadas ao usufruto de benefícios fiscais de ICMS.
Contudo, essa suposta facultatividade não se sustenta sob análise econômica. O produtor que opta por não aderir ao sistema perde o acesso a regimes favorecidos, como o diferimento do ICMS, sendo obrigado a antecipar o pagamento do imposto com impacto direto sobre sua liquidez. Na prática, a escolha não é livre, mas economicamente condicionada.
Desse modo, a contribuição assume caráter coercitivo indireto, funcionando como requisito para permanência competitiva no mercado. A voluntariedade, portanto, revela-se uma convenção jurídica que não corresponde à realidade fática, aproximando a exação de um tributo disfarçado.
Essa construção jurisprudencial permitiu a expansão dessas contribuições por diversos estados, consolidando um modelo arrecadatório paralelo, cuja legitimidade se apoia mais em sua funcionalidade fiscal do que em sua coerência jurídica.
O art. 136 do ADCT estabelece uma competência tributária condicionada, delimitada por critérios temporais, materiais e formais.
O critério temporal consiste na fixação de um marco em 30 de abril de 2023, restringindo a instituição da contribuição apenas aos estados que já possuíam mecanismos semelhantes nessa data. Essa limitação impede a ampliação do modelo, mas, ao mesmo tempo, institucionaliza uma desigualdade federativa ao privilegiar determinados entes.
A exigência de que os estados “instituam” a contribuição afasta a possibilidade de simples continuidade das exações anteriores. Há necessidade de nova lei instituidora, submetendo-se ao regime tributário, com incidência de princípios como legalidade e anterioridade.
No plano material, a norma impõe limites à alíquota e à base de cálculo, além de vedar a vinculação ao ICMS e exigir a manutenção da destinação dos recursos. Também estabelece prazo de vigência até 2043, caracterizando a contribuição como instrumento transitório.
Apesar dessas restrições, a estrutura normativa preserva o núcleo econômico das contribuições anteriores, mantendo seus efeitos sobre o custo de produção e sobre a competitividade dos setores atingidos.
A extinção progressiva do ICMS representa um ponto de virada decisivo. Se, no regime anterior, as contribuições encontravam justificativa na lógica de contrapartida a benefícios fiscais, a supressão desse elemento rompe o vínculo que sustentava sua qualificação como facultativas.
Desaparecida a contrapartida, resta uma exigência unilateral imposta pelo Estado — isto é, uma prestação pecuniária compulsória. Nos termos do conceito consagrado pelo Código Tributário Nacional, tal característica é suficiente para qualificar a exação como tributo.
Ocorre que essa requalificação expõe um problema estrutural: a ausência de enquadramento da cobrança em qualquer das espécies tributárias constitucionalmente previstas. Não se trata de imposto, dada a sua destinação específica; tampouco de taxa, pela inexistência de serviço público específico; e muito menos de contribuição de intervenção no domínio econômico, cuja competência é atribuída exclusivamente à União.
Configura-se, assim, um tributo atípico, desprovido de fundamento constitucional adequado, o que revela o núcleo de sua inconstitucionalidade.
A limitação da competência aos estados que já possuíam contribuições semelhantes em 2023 cria um regime desigual entre entes federativos. Estados que optaram por não adotar tais mecanismos, mesmo quando autorizados, ficam impedidos de acessar essa fonte de receita, o que contraria o princípio da isonomia federativa.
No plano econômico, a contribuição incide sobre insumos essenciais das cadeias produtivas, elevando o custo de produção e reduzindo a competitividade, especialmente em setores voltados à exportação.
A ausência de integração ao sistema de não cumulatividade do CBS/IBS agrava esse cenário, pois a exação não gera créditos, acumulando-se ao longo da cadeia produtiva. O resultado é uma tributação opaca, com efeitos regressivos e potencial distorção de preços.
Adicionalmente, a incidência sobre produtos destinados à exportação pode comprometer a efetividade da imunidade constitucional, ao introduzir custos indiretos que reduzem a competitividade internacional.
Por fim, a cobrança na origem contraria o princípio estruturante da reforma, que privilegia a tributação no destino, reintroduzindo um modelo que historicamente gerou distorções e conflitos federativos.
A análise desenvolvida evidencia que o Artigo 136 do ADCT, longe de representar mera regra transitória, introduz uma tensão estrutural no novo modelo tributário. Ao preservar contribuições estaduais sobre produtos primários e semielaborados, o dispositivo reabre espaço para a tributação na origem, em contraste direto com a lógica da Emenda Constitucional nº 132 de 2023, fundada no princípio do destino.
O núcleo da controvérsia reside na mutação da natureza jurídica dessas exações. Ora, com a extinção do ICMS, desaparece o elemento que sustentava a alegada facultatividade, restando uma cobrança unilateral e, portanto, compulsória. Nessa condição, a arrecadação assume natureza tributária, submetendo-se integralmente ao regime constitucional — o que se revela problemático diante da ausência de enquadramento adequado em qualquer das espécies tributárias previstas.
Isto posto, observa-se que os efeitos dessa sistemática ultrapassam o campo da interpretação conceitual. A restrição da prerrogativa a determinados Estados acentua assimetrias federativas, enquanto a incidência sobre cadeias produtivas primárias compromete a neutralidade do sistema e impacta negativamente a competitividade, sobretudo no setor exportador.
Diante desse cenário, a judicialização mostra-se não apenas provável, mas estruturalmente inevitável, cabendo ao Supremo Tribunal Federal delimitar os contornos de validade dessas exações à luz dos princípios da legalidade, da tipicidade tributária e do pacto federativo. Nesse contexto, a eventual declaração de inconstitucionalidade dificilmente prescindirá da modulação de efeitos, tendo em vista o impacto financeiro relevante para os Estados e o risco de desorganização abrupta das finanças públicas.
É precisamente nesse ponto que se evidencia o papel estratégico da advocacia. Caberá ao advogado não apenas provocar o controle de constitucionalidade, mas também construir teses que conciliem rigor técnico e sensibilidade institucional, seja para sustentar a nulidade das cobranças, seja para discutir os limites e alcances de eventual modulação. A atuação qualificada será determinante tanto na defesa dos contribuintes quanto na conformação prática dos efeitos das decisões judiciais.
Em síntese, a reforma tributária não pode servir como instrumento de legitimação de mecanismos arrecadatórios dissociados da Constituição. Sendo a sua coerência interna condição de validade. A preservação de exceções incompatíveis com seus próprios fundamentos compromete não apenas a eficácia da reforma, mas a integridade do sistema tributário como um todo.
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